并非高端北京留 低端給河北首都瘦身 重在京津冀協同

◎本刊記者 葉曉婷 鄭挺穎

并非高端北京留 低端給河北首都瘦身 重在京津冀協同

◎本刊記者 葉曉婷 鄭挺穎

新中國定都北京后經過66年的發展，北京已成為一座現代化國際大都市。但超大城市的人口、資源環境壓力過載、大氣污染等問題，壓得北京難以喘息。7月16日，北京市發改委闡述了四類“非首都核心功能”及疏解路徑。什么是非首都核心功能？該如何疏解？7月28日，《環境與生活》雜志就此采訪了相關專家。

北京市非首都功能疏解是大勢所趨，下為北京鳥瞰圖。

“睡城”通州瞬間被喚醒

7月11日，中共北京市委十一屆七次全會通過貫徹 《京津冀協同發展規劃綱要》 的意見。綱要決定貫徹京津冀一體化國家戰略，疏解北京非首都功能，未來將聚焦北京通州區，加快“北京市行政副中心”建設，力爭在2017年取得明顯成效。至此，多年被稱為“睡城”的通州，一瞬間被喚醒了。

7月28日上午，中國社科院工業經濟研究所產業布局室副主任葉振宇博士對《環境與生活》 表示，借京津冀協同發展之機，有效疏解北京的非首都功能，是北京政府行政副中心確立的重要目標。何謂“非首都功能”？說白了，凡是不符合“首都城市戰略定位”的功能都可視為非首都功能。2014年2月25日，國家主席習近平在北京調研時強調，北京的城市戰略定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。

葉振宇博士介紹，一般而言，首都功能有單一功能和綜合功能之分，單一功能是政治中心，北京屬于綜合功能。政治中心、文化中心、國際交往中心經常是首都特有功能，科技創新中心則并非“首都”必備。但北京擁有大量科研機構和人才，定位為“科技創新中心”是可行的。

7月28日下午，中國社科院城市發展與環境研究所土地經濟與不動產研究室主任王業強，接受了《環境與生活》 的采訪。王業強主任解釋說，在中國，行政權力對市場資源配置的引導力很強，城市行政級別的高低常會影響經濟發展、資源集聚的程度。例如，中國的省會城市在一省內往往最發達，縣城比鄉鎮要發達。而北京作為首都和直轄市，優勢資源集聚程度很高，對人口吸引力自然也很強。2014年末，北京市常住人口達到2151.6萬人，交通擁擠、資源緊缺，環境容量頂到了“天花板”，特大城市病的各種癥狀集中爆發，這是非首都功能疏解需要大刀闊斧進行的客觀原因。

中國社科院城市發展與環境研究所土地經濟與不動產研究室主任王業強 葉曉婷/攝

在不同區間建立生態廊道

表面上看，大城市病是人口過多造成的；深層次講，城市功能太多才是病根。不少人討論靠“遷都”解決問題，葉博士的看法是，遷都得思考三個問題：北京是否有補救的可能？往哪里遷？怎么遷？“北京如能有效整治，完全可以繼續作為首都；其次，難以找到能承接首都功能的城市；最后，遷都的成本很高，歷史影響很大，需要充分論證。”

遷都得思考三個問題：北京是否有補救的可能？往哪里遷？怎么遷？“北京如能有效整治，完全可以繼續作為首都；其次，難以找到能承接首都功能的城市；最后，遷都的成本很高，歷史影響很大，需要充分論證。”

王業強表示，相比之下，行政力量在中國城市發展中作用強大，把行政副中心搬到通州，是目前大背景下，緩解首都壓力比較好的手段。通州離天安門廣場約20公里，是北京唯一與天津、河北都接壤的行政區，自古就是京東交通要道。“北京市政府搬過去也能帶動河北香河等地的發展，行政功能疏解對其他功能疏解具有示范帶動作用。

“搬到通州后，北京市整體布局應該會有相應調整，東城和西城作為北京的核心區，可能作為中央政府所在地，類似美國華盛頓形成一個行政特區。”王業強說，不可能所有功能都遷出，已在中心區形成一定影響力的，如西城區金融街，就很難搬走。他強調，以往的發展是圍繞老城區一層層往外擴，現在想破解，應該在北京周邊形成新的集聚模型，而不是重復攤大餅的形式，否則起不到疏解效果。另外，應在通州和主城區之間建立隔離生態廊道，不能再連成一片發展，那樣才能對環境起到調節作用。

北京市的生活成本被扭曲

據7月16日北京發改委公布的信息，主要有以下“非首都功能”需要疏解，即一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能，以及部分行政性、事業性服務機構。

數十年聚集起來的非首都功能，疏解并非一朝一夕的事兒。首先要控制人口。根據 《京津冀協同發展規劃綱要》，北京將嚴控新增人口，2020年人口目標控制在2300萬以內，中心城區力爭疏解15%。

“很多人為什么能在北京生存，因為這里生存成本不是特別高，很多資源價格是扭曲的，比如公交原來起步價才幾毛錢，地鐵也不貴，這是扭曲的市場定價機制，不能真實反映大城市應有的生活成本。其二，北京的城市管理也有薄弱環節，比如群租、城中村租房等，這些簡陋惡劣的生存條件，在某種程度上使租房價格偏低。另外，北京有不少外來人口從事服務業，他們也有生活需求，就需要有另一波外地人為這些服務人員提供服務，規模也不小。”葉振宇認為，疏解一定要認清城市發展規律，注意市場規律與行政手段的結合。

那么，誰該留下？誰又該離開北京？王業強的看法是，要依托產業和城市功能的定位，根據產業引導人口轉移，而不是把人分為三六九等進行“人口過濾”，“在北京生活的不可能都是高端人群，也得有服務人員等”。

產業集聚是人口集聚的主要原因。葉振宇提出，促進產業優化升級與合理布局，是北京當前疏解的重要任務。面對日益顯現的產業結構臃腫“體態”，北京正迎來一次健康“體檢”和“瘦身”的機會，不宜再發展“三高、兩多”（高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多） 的產業，應重點發展高尖端、高附加值產業，才能扮演好首都應有的角色。“北京的水泥、建材、印刷等污染較大的產業應就地淘汰，食品、電子信息、生物醫藥、商貿等可異地轉移。”

中國社科院工業經濟研究所產業布局室副主任葉振宇博士葉曉婷/攝

為未來城市群提供示范

在葉振宇和王業強看來，疏解并非只在北京的“一畝三分地”，應該是一個中央、北京、北京周邊地區3個主體共同推進的、復雜而艱巨的過程。京津冀一體化與非首都功能疏解是相輔相成、相互促進的關系。非首都功能疏解這一重要抓手，有利于優化北京空間布局，形成新的增長空間，輻射周邊，帶動京津冀協同發展。反過來，京津冀一體化水平提高，產業發展起來，對人口也有自然集聚效應，有利于北京非首都功能疏解。

京津冀一體化的概念是不斷調整的。早在1982年，《北京城市建設總體規劃》 中就提出過“首都圈”的設想；1996年，《北京市經濟發展戰略研究報告》 正式提出“首都經濟圈”概念；2004年11月，國家發改委啟動 《京津冀都市圈區域規劃》 編制，2010年8月上報國務院。《北京市城市總體規劃 （2004-2020）》 中，15次提及京津冀，強調京津冀的整體發展將為北京持續快速發展提供支持。2011年3月，國家“十二五”規劃提出，推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈。

北京天意商城搬遷撤出工作已有序開始

王業強說，《京津冀協同發展規劃綱要》已經明確了北京、天津、河北的定位：北京重視知識創新；天津側重加工、先進制造和航運；河北作為北京、天津的腹地，為二者提供資源支撐等。從全國范圍內看，目前很多城市群內部的城市間還是相互競爭關系，產業結構雷同，沒有形成有機生命體，功能分工不合理。未來京津冀空間結構的調整，將為中國城市群的發展提供良好示范。

并非高端北京留 低端給河北

非首都功能疏解是否意味著把相對低端的產業搬到河北等地？

在王業強看來，這是一種“局域性思維”，“得在京津冀一體化大框架下思考，三地之間應該形成產業協作關系，而不是高端的北京留著，低端的全部給河北。其實可以在北京研發，在河北加工，強調產業的分工協作，而不是各自為政。”

葉振宇持相同意見。他認為北京實現科學“瘦身”并持續健康發展的關鍵，在于能否建立起區域協同機制，比如利益如何共享，責任如何共擔等。北京、天津、河北的相關機構，如何配合要有相應機制來加以明確。另外，要加強對市場規律的遵循和把握。比如北京大紅門商圈的搬遷，“很多商家不愿意離開北京，怎么辦？除了思想工作要做，還需要給相應的經濟利益補償。”

另外，各種規劃如果單靠京津冀分別推進，會比較混亂，因為存在利益、認識的分歧。葉博士舉例，西城區對于轄區內的天意商場搬遷一直猶豫不決。按照規劃，天意商場不是首都核心功能的體現，應該搬走。“但很多經營者產權未到期，補償力度該有多大？對政府而言，稅收會減少，還要提供大筆財政補償，這是比較為難的事情。還有些店鋪，是轉了好幾手才到經營者手上，涉及經營者、市場管理者、商會、店鋪產權所有者，好幾層復雜的利益關系，該怎么處理？”

葉振宇還提到，有些問題該中央政府強力介入，比如一些央企、中央事業單位、部隊服務機構、下屬單位等，“都是非首都功能，只有中央下命令撤出才有用，北京市是管不到他們的。”

王業強則從北京周邊形勢進行分析，北京周邊有生態脆弱帶、環北京貧困帶等疊加在一起，本身就是一個“問題區域”。這些地區，不可能接納過多的非資源節約、非環境友好、非生態保護功能的項目，相對而言，可以接納北京優質的醫療衛生、教育培訓、生產服務、生活服務等功能。他還提議，應該建立生態補償制度，比如河北張家口地區作為北京的生態屏障，很多工業都不能搞，僅靠財政支付轉移來彌補張家口是不夠的。因為張家口得到的好處，遠遠低于發展重化工業的利益。所以，北京應考慮給予張家口一些補償，把一些環保產業轉移到張家口。

北京周邊有生態脆弱帶、環北京貧困帶等疊加在一起，本身就是一個“問題區域”。這些地區，不可能接納過多的非資源節約、非環境友好、非生態保護功能的項目。

防惡性競爭 讓政策“漫游”

產業結構調整對人口流動有很強的導向作用，人口減少會導致北京經濟增長減緩嗎？

對此，葉振宇和王業強均持樂觀態度，因為屆時北京的業態將會更新，產業附加值提升，主要經濟增長點可依托科技創新中心展開。比如在北京做科研技術的研發，進行科研成果轉讓。另外，北京還有金融、創意產業等分量較大的現代服務業。

疏解后空出來的地方該如何處理？葉振宇的看法是，政府可以進行回購，比如中關村電子城鼎好、海龍等遷出后，政府回購，可以做成大學生創業基地，培育發展一些更高端的業態。還有一些靠近城鄉結合部的，可以重新規劃，做成公園、綠地等，留出一些生態空間。

對于未來的發展格局，葉博士估計北京的去工業化和周邊地區的工業化將同時進行。王業強的想法是，環境的建設、軌道交通、公共服務還要下很大功夫，服務提升了，才能形成集聚；在各城區之間要下大力氣建設生態廊道，避免連片式發展模式；疏解后，應該是在北京周邊形成一系列功能中心，大大緩解人口壓力，形成類似日本“東京都市圈”的有序空間結構。

葉振宇注意到，為了承接北京非首都功能疏解，河北一些地區的招商引資有惡性競爭傾向，比如為了招商北京的項目，盲目推出低水平競爭——“零地價”，“本來招商引資是需要把本地的投資環境做得更好，讓北京過來的產業能落地生根，但現在河北內部競爭很激烈，把地價、租金定得低，那樣的話，當地所得稅收不知哪年哪月才能趕上地價的成本。這對當地而言是巨大的損失。”

他建議在北京周邊地區定幾個比較有特色的園區，讓疏解出去的產業直接進入園區。另一方面，組建市場化運作平臺，如生態環境治理方面，可以京津冀合作，分別出技術、出資組建公司，由北京的專業團隊去治理河北的環境，“通過這種方式，產業就自然可以轉移出去”。另外，有些優惠政策在北京有，在河北就不被承認，在天津更行不通，北京的企業遷移出去就享受不到優惠，這也需要三個地區簽訂協議，實現政策“漫游”、共享。