美國1969年率先立法建立環評制度世界環評制度發展路線圖

◎本刊主筆 劉國偉

美國1969年率先立法建立環評制度世界環評制度發展路線圖

◎本刊主筆 劉國偉

今年以來，圍繞新《環保法》的頒布，國家環保部進一步加快了深化環評制度改革的步伐。我們知道，隨著工業化國家在發展進程中逐漸認識到產業對環境具有的極大破壞性，20世紀60年代，美國率先誕生了環境影響評價制度。隨著這一制度的發展成熟，至今已成為世界各國應對環境污染的重要法律手段。讓我們先看看近半個世紀以來各國環評制度的發展路線圖和一些環境個案對環保的推動。

產業污染催生環評制度

隨著“二戰”后世界范圍內工業化和城市化速度的加快，一些先進的工業化國家不斷發生大規模環境污染事件，并由此出現了兩次環境問題高發時期。這些環境事件推動了環評制度的確立。

第一次環境問題高發時期出現在20世紀60年代，這一時期污染公害事件頻繁發生，人們認識到要預防污染，人類應該在開發行動前預測和評價其后果，事前采取消除和減輕影響的措施。1964年在加拿大召開的國際環境質量評價會議上，學者們首先提出了“環評”的概念。此后，美國于1969年終于第一個通過立法確立了環評制度。這標志著環保工作由被動治理向積極防治的轉變。當時環評的重點放在針對單個建設項目的評價上，形成了以單個項目為核心的傳統環評 （簡稱EIA）方法，并被世界各國廣泛采用。

曾幾何時，大煙囪是工業經濟發展的象征，但也帶來了環境污染。

第二次環境問題高發時期出現在20世紀80年代初，一直延續至今。隨著產業規模的擴大以及經濟迅猛發展，出現了大范圍的生態破壞，主要以大氣污染物的越界傳輸、流域水污染、酸雨、溫室效應、臭氧層破壞、生態破壞、土地荒漠化和瀕危物種等區域性和全球性的環境問題為代表。這一階段環境問題的特點，由過去的短時期、高濃度的急性傷害，向長時期、低濃度的慢性傷害轉變，由局部地區污染向區域性污染轉變。這使得人們開始把目光由上述“戰術”層面的局部環境問題，擴展到戰略層面的全球性環境問題，戰略環評（SEA）應運而生。戰略環評就是針對政策（Policies）、計劃 （Plans）、規劃（Programs）三者及其替代方案的環境影響，來進行系統的和綜合的評價。

環評的技術方法業界經常使用兩種。一種是工業產品法，即利用產品環境生命周期分析來確定和衡量工業產品 （包括與產品相關的原材料、生產、使用、處理等活動） 對環境的影響。另一種是模糊邏輯法，因為許多環境影響難以量化（如景觀質量、生活品質和社會認可等），此時就要用到模糊邏輯方法。

美國：開環評風氣之先

在世界范圍內，美國首開環評制度先河。1966年10月，在美國眾議院的科研開發小組委員會的報告中，首次正式采用了“環境評價”這一術語。1969年美國制定了《國家環境政策法》，首次規定了環評 （EIA） 制度。《國家環境政策法》意義重大，它宣告美國的環境政策不再像過去那樣僅僅視環境為自然資源，而是要在人和其所處的環境之間建立“和諧關系”。該法首創了后來為世界各國爭相仿效的環境影響報告書。

美國環評制度主要有三項內容：

一是包括建議行動在內的各種可供選擇的方案，詳細說明各種可供選擇的方案是環評的核心內容，這包括建議行動和替代行動兩類，后者是指可以替代建議行動并實現其預期目的之方案。

二是分析各種方案對環境可能的影響，這一部分的數據和分析必須與環境影響的程度相稱。

三是各種行動方案及其補救措施的環境后果，包括直接的、間接的環境后果及程度，各種行動方案和補救措施對包括能源在內的自然資源的需求等。

美國環評制度對于公眾參與的規定，主要放在《國家環境政策法實施條例》（簡稱CEQ條例）中，包括參與階段、參與范圍、參與人員、參與效果以及參與限制等。如項目審查前不必通知公民，但審查后應通告，一般公開的時間為45至90天；公民可以參與規劃過程；公民有機會得到環評文件；公民可以提交有關項目書面評論；當有較大爭議或公眾對聽證感興趣時，可要求舉行聽證會；公眾有權了解做出最后決定的理由；公眾可以在參與環評后不少于30天收到有關信息；公眾可以質問環評的充分性等等。

美國環境法律記者網介紹了公眾參與環評的一個著名案例，即1983年塞拉俱樂部與陸軍工程兵團對簿公堂的事情。塞拉俱樂部是美國最大、歷史最久、最有影響力的草根環保組織。該組織認為，聯邦公路管理局和陸軍工程兵團，在紐約西區公路和垃圾填埋場工程項目上違反了《國家環境政策法》。最后，聯邦法庭裁決，該工程項目的環境影響報告書沒有提供充分的信息說明工程對當地漁業的影響，因此聯邦公路管理局和陸軍工程兵團違反了《國家環境政策法》。2003年，塞拉俱樂部再次出手，起訴內華達州運輸部，因為后者拒絕對穿過拉斯韋加斯的95號公路拓寬工程中的顆粒物排放和有害空氣污染物做補充性的環境影響報告書，這樁官司直接導致了公路工程停工。

歐盟：法律體系分為兩層

歐盟作為當今經濟一體化程度最高的區域性國際組織，其環評制度憑借獨特的立法框架與實施機制，不僅推動了歐盟自身環境政策的一體化進程，更促進了其成員國環評體系的建立和完善。

1985年，歐盟的前身歐共體制定并通過了《關于環評的指令》及其修正案，加快了20世紀80年代后期歐盟各國環評體系的建立。此后20余年的發展過程中，歐盟通過對原指令的修訂和階段性審查，逐漸形成了一套較為系統和完備的環評體系。2001 年7月，歐盟正式發布歐洲戰略環評指令，所有歐盟成員國必須執行該指令。

澳大利亞在環評中重視濕地生態的保護，圖為該國庫伯格半島的濕地。來源：拉姆薩公約官方網站

歐盟環評的法律體系涉及兩個層次的立法，分別是歐盟層次和成員國層次。歐盟層次的立法主要包括歐盟基礎條約、歐盟機構根據基礎條約制定的各種法規、指令和決定以及歐盟環境行動計劃；成員國層次的立法主要指各成員國為實施歐盟環境政策所制定的國內法。

在公眾參與問題上，歐盟環評指令及戰略環評指令均做了規定。前者的第6條要求其成員國必須保證關于開發項目批準的任何信息都應讓公眾得知。戰略環評指令的第2條對參與的公眾進行了定義，所謂公眾是指單個或多個自然人或法人以及國家法律、慣例規定所組成的協會、組織或團體。

日本：先判定是否需要環評

在日本，環評的第一步是判定是否需要進行環評。

第二步則是確定評價方法，先做“環評方法書”，然后分別送交都道府縣知事和縣鎮長。方法書公告一個月，期間無論誰都可以提出意見和建議。評價者匯總提出的意見概要，送交都道府縣知事和縣鎮長，90天以內決定環評的方法。

瑞士綠十字會發布的2013年環保評估報告《世界十大污染地》中，俄羅斯的捷爾任斯克和諾里爾斯克被列入名單，圖為被化學工業嚴重污染的捷爾任斯克。

第三步是進行環評，評價者進行充分的調查、預測、評價。

第四步是環評結果報告書的修改和定稿。這是環評中具有決定性意義的階段，是報告書編制程序的核心環節。評價者必須在初稿形成之后和在定稿形成之前公布報告書，公布后一個半月內任何人都可以提出意見。評價者根據建議修改報告書，再聽取許可機關意見，對報告書進行最后修改。報告書定稿之后，再次邀請有關各方對其進行評議，經過許可機關審查，使其成為決策依據之一。

這樣一套程序下來，環境影響報告書能夠比較充分地反映擬議行動及其替代方案的環境影響，為決策提供全面、客觀的科學依據。

俄羅斯：環評與生態鑒定并行

進入新世紀以來，俄羅斯環境污染形勢嚴峻。國際環境機構瑞士綠十字會發布的2013年環保評估報告《世界十大污染地》，俄羅斯有兩個地區名列污染最嚴重名單。

在環評方面，俄聯邦除了頒發專門的《俄羅斯聯邦環境影響評價條例》，還發布了《俄羅斯聯邦生態鑒定法》。所謂生態鑒定，就是生態鑒定機關的成員依照相關法律規定，根據專業知識或權威論述來評定鑒定對象的環境影響和鑒定對象的合法性，以鑒定結論的形式說明鑒定對象是否符合生態規定。生態鑒定的結論有兩種形式，一是國家生態鑒定 （具備法律效力），這是必須執行的；二是社會生態鑒定，不具備法律效力，只起參考作用。

在哥倫比亞蒙波斯修建公路的方案被環評機構否決。圖為從哥倫比亞第一大河馬格達萊納河上遠眺風光旖旎的蒙波斯。

俄羅斯的生態鑒定，更側重于預防人的活動對自然環境可能產生的不良影響，以及實施后帶來的不良社會、經濟及其他后果。生態鑒定的對象，首先是生態政策，具體包括聯邦和聯邦主體實施的、可能對自然環境產生消極影響的規范性和非規范性法律文件草案等，其次才是俄境內企業和其他經濟活動項目的新建、改擴建、技術改造、歇業和關閉的經濟技術論證和方案。對于國家政策的評價和鑒定，是俄羅斯環境影響評價的一個特色和長處所在，值得借鑒。

澳大利亞：聯邦比州政府慢一拍

在澳大利亞，各州引進環評走在了聯邦的前面，1974年新南威爾士州污染控制委員會率先引進了環評導則。1999年，聯邦通過了《環境和生物多樣性保護法》（EPBC），對以下8個方面的資源進行保護：世界遺產、國家遺產地、按照《拉姆薩公約》應予保護的濕地、按照國際協定予以保護的外來物種、瀕危物種和生態群落、聯邦海洋環境、原子能活動 （包括鈾礦開采） 場地和國家遺產等。

值得一提的是，為了協調各州和聯邦之間的法律，澳大利亞聯邦和各州間還簽訂了一系列的雙邊協定，來協調環評的執行。

加拿大：部門權限有法可依

加拿大于1973年就確定了環評制度。加拿大的《環境評價法》規定了獨立的環評程序，類似于日本、葡萄牙、西班牙等國家。加拿大環評的程序主要分為項目審查、項目調查和編寫報告以及公布批準階段。加拿大注重每個環評環節中相對應負責機關的權力制約，每個部門的權限都很明確地在該法中寫明，更重要的是，為了保證公眾能更好地參與環評，加拿大環評立法很注重環境信息的公開。

哥倫比亞：環評結論是修路無益

哥倫比亞蒙波斯地區的公路建設，為我們提供了一個很好的戰略環評范例。

蒙波斯地區形勢復雜，是哥倫比亞地區政治暴力活動的多發地之一，也是游擊隊叛亂活動的多發地之一，當地居民屬于該國最貧困的居民之列。哥倫比亞政府希望世界銀行資助興建一條公路，這項工程已納入政府的“和平道路計劃”，被視為推動該地區發展的契機。不過，蒙波斯地區又有重要的濕地生態系統，該國80%的淡水漁業產量來自這片濕地，因此這里具有很高的生物多樣性價值。

世界銀行認為，在這里進行戰略環評非常困難，所以他們找了一個活躍在當地的非政府組織幫忙，通過它去完成戰略環評。這個非政府組織在當地社區進行了深入調查，剖析了該地區的自然價值、生物價值、社會價值、經濟價值和文化價值與經濟發展的關系。

戰略環評的第一個結論出人意料，哥倫比亞政府也很吃驚，因為其結論是，對當地社區來說，陸路運輸不是發展重點，修一條貫穿該地區的公路以推動發展的想法是不切實際的，修公路不會給當地社區帶來多大好處。

第二個結論是，土地使用限制是當地發展的主要障礙：極少數土地所有者擁有好地，大部分居民被推向河漫灘地和潟湖區，從事農業經營。

第三個結論是，當地存在生態系統加速退化和生態系統生物多樣化價值加速下降的問題，這是由當地土地所有者和島上已有鄉村道路的侵蝕造成的。

最后，這份戰略環評給出的解決方案是，市級、省級、國家級管理機構重疊，是影響該地區發展的主要限制因素，必須切實改進該地區各行其是的管理方法。另外，還需要允許和鼓勵在私有土地上建立保護區，以改善當地的河道運輸。

中國香港：鐵路為鳥兒讓路

2003年開工的香港落馬洲支線鐵路，當列車從市中心往西北方向駛離上水站后，會駛入穿過塱原濕地的地底隧道。該隧道是一番激烈的環評爭論后的成果。在計劃初期，建設方九鐵公司想讓落馬洲支線塱原段以高架天橋形式穿越塱原濕地。但這個計劃遭到各環保團體強烈反對，他們認為興建高架橋將嚴重破壞塱原濕地的生態環境及地貌。這片淡水濕地是眾多鳥類的棲息地，目前塱原共錄得210種鳥類品種。即使九鐵公司提議工程完工后會盡量恢復原貌，環保署長羅樂秉仍不予認同，拒絕對工程簽發環境許可證。

九鐵公司不服，向港府環境影響評估上訴委員會上訴，但最終被駁回。最后，九鐵公司不得不另辟蹊徑，采納香港科技大學的方案，改以地底隧道穿過濕地。雖然這個方案會使鐵路的建造成本上升、完工日期延后，但此方案還是獲得了大多數人的接受和支持，被視為平衡生態與基建需要的可持續發展方案。

（本文寫作過程中參考了《美中環評制度比較研究》、《澳大利亞的礦業管理及其啟示》等文獻，以及世界銀行、環境法律記者網和維基百科等網站的信息，特此致謝。）

2008年12月，香港塱原濕地魚塘的白鷺，它們對人類活動極為敏感，這片濕地下面就是落馬洲支線鐵路的隧道。 來源：香港觀鳥會網站