非政府組織參與我國艾滋病防治工作的法律政策環(huán)境演變

梁 輝 陳 任 王丹妮 趙 然 趙 艷 馬 穎 秦 俠 胡 志

艾滋病是全球性重大公共衛(wèi)生問題和社會問題［1］，自1985 年我國發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病病人以來，艾滋病在我國迅速傳播，根據(jù)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會疾病預(yù)防控制局的統(tǒng)計，截至2013 年9 月30 日，全國共報告現(xiàn)存活的艾滋病病毒感染者/病人約43.4 萬人。隨著艾滋病疫情的變化和對艾滋病認識的不斷加深，以及借鑒世界上成功遏制艾滋病流行的國家和地區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體實踐，我國政府逐漸認識到非政府組織(Non-Governmental Organization，NGO)在艾滋病防治工作中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，我國政府開始為艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的發(fā)展創(chuàng)造條件，消除影響其發(fā)展的各種因素。在眾多影響艾滋病防治領(lǐng)域NGO 發(fā)展的因素當(dāng)中，法律政策環(huán)境是對其發(fā)展影響最大的因素。我國政府歷來重視艾滋病防治工作，為了確保艾滋病防治工作能夠有效地開展，我國政府先后制定了一系列與艾滋病防治相關(guān)的法律法規(guī)和政策，并且根據(jù)防治工作的變化及時調(diào)整相應(yīng)地法律法規(guī)和政策。回顧這些與艾滋病防治相關(guān)的法律法規(guī)和政策，發(fā)現(xiàn)我國政府對艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的態(tài)度經(jīng)歷了從最初的限制，到后來的懷疑，再到后來的認可，直到最后支持其發(fā)展的復(fù)雜過程。本文將介紹NGO 參與我國艾滋病防治工作的法律政策環(huán)境演變過程，以及在這一過程中我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的發(fā)展?fàn)顩r。

1 艾滋病防治領(lǐng)域NGO

NGO 是指政府系統(tǒng)和市場系統(tǒng)之外的公民組織［2］，它具有非政府性、非營利性和民間性等特點，通常也被稱作非政府組織、非營利組織或民間組織。艾滋病防治領(lǐng)域NGO 就是在艾滋病防治領(lǐng)域從事相關(guān)工作的NGO。由于服務(wù)對象的特殊性，艾滋病防治領(lǐng)域NGO 除了擁有NGO 的一般特征之外，還具有一些有別于一般NGO 的特點:首先，從服務(wù)對象上來看，主要是廣大基層民眾，大多數(shù)艾滋病防治領(lǐng)域NGO 都致力于開展針對基層民眾的艾滋病防治活動;其次，艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的組織結(jié)構(gòu)開始呈現(xiàn)出多樣化的特點，此外組織中已經(jīng)有了一批專業(yè)技術(shù)人員的參與;最后，艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的品牌效應(yīng)開始顯現(xiàn)［3］。艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的這些特點，使得其能夠在艾滋病防治工作中發(fā)揮重要作用:彌補政府在艾滋病防治工作中的不足;整合艾滋病防治資源;成為政府與公眾，特別是特殊人群溝通的橋梁等［4］。

縱觀世界上所有成功遏制艾滋病流行的國家，發(fā)現(xiàn)這些國家的NGO 都在艾滋病防治工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用［5］。鑒于艾滋病防治工作的社會敏感性，一些針對艾滋病病毒感染者/病人及特殊人群的工作通常不宜也很難由政府機構(gòu)直接去做，而NGO 可以做很多政府難以做或不便做的事情［6］。與此同時，隨著我國艾滋病疫情的變化，政府職能的轉(zhuǎn)變，以及防治思路的改變，我國政府也逐漸認識到NGO 在艾滋病防治工作中的重要作用，因此不斷為NGO 參與我國艾滋病防治工作創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，見表1。目前，在我國艾滋病防治的各個領(lǐng)域中都能看到NGO 的身影，它們憑借自身更容易被目標(biāo)人群接受、具有較高的靈活性、能夠廣泛動員社會力量等獨特優(yōu)勢［7］，在宣傳教育、行為干預(yù)和關(guān)懷救助等服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用。

表1 我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 發(fā)展概述

2 NGO 參與我國艾滋病防治工作的法律政策環(huán)境演變

2.1 限制階段(1985 ～1988 年)1985 年北京協(xié)和醫(yī)院救治無效身亡的美籍阿根廷人被確認為艾滋病病人，這是我國境內(nèi)報告的首例艾滋病病例，艾滋病由此傳入我國。這一時期，由于發(fā)現(xiàn)的艾滋病病毒感染者/病人絕大部分都是來華外國人或海外華人，因此整個社會，包括衛(wèi)生部門都把艾滋病當(dāng)作“舶來品”，普遍認為艾滋病是西方人的病，是資本主義腐朽墮落生活方式的產(chǎn)物，因此要通過堵的方式將之拒于國門之外。為此，1987 年我國制定了《艾滋病監(jiān)測管理的若干規(guī)定》，這是我國第一部關(guān)于艾滋病防治的法規(guī)［8］，此后我國又陸續(xù)出臺了多部涉及艾滋病防治的政策法規(guī)，這些政策法規(guī)都希望通過加強對入境人員檢測、禁止患有艾滋病和性病的外國人入境，以及限制血液制品進口等措施來阻止艾滋病進入我國。與此同時，由于從新中國成立直到70 年代末，在全能國家和計劃經(jīng)濟體制下，國家的所有工作都由政府統(tǒng)一安排，導(dǎo)致我國NGO 基本上沒有存在的可能［9］。改革開放以后隨著我國政治體制改革的逐步推進，NGO 開始有所發(fā)展，涌現(xiàn)出一批各個領(lǐng)域的NGO。隨著1988 年9 月《基金會管理辦法》的頒布，我國建立了第一個艾滋病防治領(lǐng)域NGO－中國預(yù)防性病艾滋病基金會，自此NGO開始逐步參與我國艾滋病防治工作。

2.2 懷疑階段(1989 ～1994 年)1989 年在云南省邊境地區(qū)的吸毒人群中一次性檢測出146 名艾滋病病毒感染者，自此以后我國通過靜脈注射毒品方式感染艾滋病的人數(shù)迅速增加，1989 ～1994 年，我國每年都會發(fā)現(xiàn)幾百例艾滋病病毒感染者。隨著疫情的變化，我國政府逐漸認識到繼續(xù)實行將艾滋病拒之于國門之外的防治政策已經(jīng)無法阻止艾滋病在我國的傳播，因此我國政府開始調(diào)整艾滋病防治政策。1990 年衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織共同制定了《中國預(yù)防和控制艾滋病中期規(guī)劃(1990－1992)》，該規(guī)劃將我國預(yù)防和控制艾滋病的目標(biāo)定為“不是將艾滋病杜絕在中國的門外，因為艾滋病已傳入中國，而是使中國在世界上保持較低的流行水平”。這是我國艾滋病防治思路的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國艾滋病防治政策開始由“堵”轉(zhuǎn)向“疏”。此后我國加大了對艾滋病的治理力度，相繼頒布了《全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定》《全國人大常會關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，《衛(wèi)生部關(guān)于進一步加強全國艾滋病監(jiān)測和血清學(xué)檢查工作的通知》等法律法規(guī)，希望通過打擊吸毒和賣淫嫖娼等可能傳播艾滋病的非法行為，以及加強對艾滋病的監(jiān)測檢測來減少艾滋病在我國的傳播［10］。這一時期我國政府還沒有認識到艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的重要性，依然認為艾滋病防治工作只需要政府部門的參與。但是隨著1992年鄧小平南巡講話和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國NGO 的發(fā)展環(huán)境更加寬松，各種形式的NGO迅速增加。然而由于艾滋病防治領(lǐng)域的特殊性，以及公眾對艾滋病普遍存在歧視和恐懼心理，導(dǎo)致該領(lǐng)域的NGO 沒有得到充分發(fā)展，直到1993 年我國才成立第二個艾滋病防治領(lǐng)域NGO－中國性病艾滋病防治協(xié)會。

2.3 認可階段(1995 ～2005 年)1995 年我國新增的艾滋病病毒感染者/病人高達1 567 例，在這之前每年僅有幾百例艾滋病病毒感染者報告。隨著艾滋病病毒感染者/病人人數(shù)的快速增加和艾滋病傳播方式的轉(zhuǎn)變，以及早期的艾滋病病毒感染者陸續(xù)進入發(fā)病期，使我國的艾滋病防治工作變得更加復(fù)雜，僅僅依靠政府部門的艾滋病防治機制已經(jīng)遠遠不能滿足防治需求。面對變化的疫情，我國政府開始認識到艾滋病防治工作離不開NGO 的參與，1995 年衛(wèi)生部根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)防和控制艾滋病工作的意見》，首次提出要動員全社會共同參與艾滋病防治工作，這一法規(guī)的出臺標(biāo)志著我國艾滋病防治工作的主體開始由政府轉(zhuǎn)向社會，為我國NGO 參與艾滋病防治工作創(chuàng)造了有利條件。隨后我國于1998 年又出臺了《中國預(yù)防與控制艾滋病中長期規(guī)劃(1998－2010 年)》，在該規(guī)劃中我國政府再次強調(diào)艾滋病的防治需要全社會的共同參與。然而由于這一時期我國政府缺乏有效管理艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的經(jīng)驗，以及受全能政府觀念的影響，使得我國政府對艾滋病防治領(lǐng)域NGO 采取了既鼓勵又限制的政策，這在一定程度上限制了艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的發(fā)展。但是總體來說這一時期我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 還是得到了較好的發(fā)展，隨著1998 年新《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺，我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的發(fā)展開始走上規(guī)范化、制度化的軌道［11］。

2.4 支持階段(2006 年～)近年來，我國開始出現(xiàn)艾滋病病毒感染者/病人集中發(fā)病和死亡的情況，并且報告的艾滋病病毒感染者/病人的人數(shù)還在持續(xù)快速增長。面對嚴峻復(fù)雜的艾滋病疫情，在總結(jié)國內(nèi)外防治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國政府逐漸認識到NGO 在艾滋病防治工作中發(fā)揮著不可替代的作用，因此我國政府開始將NGO 作為艾滋病防治工作中的一支重要力量，大力支持其發(fā)展。例如2006 年出臺的《艾滋病防治條例》和《中國遏制與防治艾滋病行動計劃(2006-2010年)》均要求各級政府和政府有關(guān)部門要鼓勵和支持艾滋病防治領(lǐng)域NGO 參與艾滋病防治工作，并為其提供必要的資金支持和便利條件。與此同時，2010 年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強艾滋病防治工作的通知》明確要求民政部門要支持相關(guān)NGO 注冊登記，有關(guān)部門要認真履行業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。隨后2012 年國務(wù)院出臺的《中國遏制與防治艾滋病“十二五”行動計劃》進一步明確了衛(wèi)生部門是艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的業(yè)務(wù)主管單位。這兩部法規(guī)通過明確艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)，使得困擾艾滋病防治領(lǐng)域NGO 多年的合法身份問題得到部分解決，從而有利于促進NGO 參與艾滋病防治工作。此外，這一時期很多國際組織和機構(gòu)在我國開展艾滋病防治國際合作與援助項目時，明確提出優(yōu)先與我國的NGO 合作，為NGO 的參與提供很多優(yōu)惠條件［12］。即使在政府主導(dǎo)的國際艾滋病防治項目中，外方也提出項目中應(yīng)有NGO 的參與。另外隨著我國政治體制改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的日趨完善，我國NGO 的發(fā)展迎來了嶄新的階段。這一時期我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 得到了迅速發(fā)展，不僅體現(xiàn)在數(shù)量和規(guī)模上，而且表現(xiàn)在他們所發(fā)揮的作用方面。

3 NGO 參與我國艾滋病防治工作的展望

NGO 是我國艾滋病防治工作中的一支重要力量，也是我國艾滋病防治工作取得進步的重要體現(xiàn)。然而，目前我國還沒有一部專門、系統(tǒng)和權(quán)威的NGO 參與艾滋病防治工作的法律法規(guī)，現(xiàn)有的大多數(shù)法律或法規(guī)性內(nèi)容均分布在不同的法律法規(guī)中，沒有形成完整的體系。同時，很多涉及艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的法律法規(guī)和政策還很籠統(tǒng)，沒有詳細說明如何實施，因而可操作性較差。此外，我國大部分有關(guān)NGO 參與艾滋病防治的法律法規(guī)和政策都只涉及衛(wèi)生部門，很少涉及其他政府部門，沒有真正實現(xiàn)多部門合作。值得提出的是，隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等鼓勵NGO 參與社會治理的政策法規(guī)的出臺，以及政府職能轉(zhuǎn)變和社會管理方式創(chuàng)新，相信我國NGO 發(fā)展所處的法律政策環(huán)境將更加寬松和有利。

因此，雖然我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的起步較晚，在發(fā)展中面臨著管理機制不健全、能力不足、公信力有限、資金和人力資源短缺等一系列挑戰(zhàn)［13］，但是我國政府高度重視艾滋病防治領(lǐng)域NGO 的發(fā)展，制定了一系列促進其發(fā)展的法律法規(guī)和政策，為NGO 參與我國艾滋病防治工作創(chuàng)造了良好的法律政策環(huán)境。這將為NGO 克服其在艾滋病防治工作中面臨的困難提供重要保障，充分發(fā)揮NGO 在艾滋病防治工作中的優(yōu)勢作用，促進遏制與防治艾滋病目標(biāo)的實現(xiàn)。

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