城市更新背景下的規劃體系變革方向探討

任一加

(華南理工大學建筑學院，廣東 廣州 510641)

1、研究背景

在過去的幾十年中，我國大部分城市都經歷了以規模快速擴張、人口高度增長及經濟迅速發展為主的快速城鎮化時期。隨之而來的人口集聚、資源壓力、環境惡化等問題逐步顯現，以土地增量為主的粗放式發展方式已經造成了很多城市必須共同面對的城市病。隨著中國經濟進入新常態時期，中國城市也從跨越式發展轉向正常的發展態勢。

近年來我國大中城市中，城市更新建設的比例正在逐年增長，對于土地空間資源極度匱乏的特大城市來說，城市更新規劃正在成為我國許多大城市規劃管理的重要內容。如過去發達國家城市化進程一樣，接下來的幾十年，緩慢地盤活存量用地，舊城更新解決城市各方面的細節問題必然將成為規劃工作的主旋律。

2、現行規劃體系面臨的問題與挑戰

國內規劃專家孫施文認為，從城市更新與城市規劃的關系來看，城市可以沒有新區、新城建設，但城市不可能有不需要更新的時候。但我國近幾十年的城市規劃更多關注新城、新區的開發建設，即使是在進行舊城改造時，大部分也是將新城、新區開發的方式用到老城區中，兩者之間并未存在開發模式上的根本不同。然而對于城市更新的研究，我們則需要更多地關注政策、管理、體系等非物質的方面。可以預見的是，未來城市更新工作開展將需要現有的規劃體系做出一定的變革，才能有效解決矛盾和問題。對此，筆者將現行的規劃體系面臨的挑戰歸納為以下幾點:

2.1 規劃編制由宏觀藍圖轉為微觀修整

城市更新背景下的規劃編制工作更多的是在現有用地與規劃的基礎上，進行調整和重新布局，使之更為合理。規劃不再是在空白的紙上作畫，而需要面向更為復雜的社會問題。這需要規劃編制轉向對更小空間的優化調整，而不是描繪大范圍的宏偉藍圖。規劃工作要求更為具體、明確，需要編制人員更為細心謹慎。

2.2 規劃實施由遠期設想轉為長期實施

城市更新往往是將既有的利益進行分解，繼而重新分配，涉及到各主體較為復雜，因此工作難度較大，需要一個較長的周期來逐步解決現實問題，實現緩慢精細發展的目標。更新規劃不再是對遠景進行設想，而是變為即時實施，這種工作方式會充分體現出現實的矛盾與困難。

2.3 規劃將更多體現為政策與管理

近日來，廣州市成立了城市更新局，其職能包括兩方面:現在廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責、市有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責。而香港地區早在2001年就成立了市區重建局，專門負責城市更新工作，一直至今。可以預見，未來我國的城市更新規劃也將與制度、管理、社會關系等息息相關，將更多地體現出政策性的特點，要求管理層面的制度與技術層面的物質空間相互融合，不再像以往重空間規劃而輕管理。

3、國內城市更新推動規劃體系革新的部分實踐

過去國內部分城市進行的大規模舊城改造工作往往并沒有形成系統性的管理機制，國家對于城市更新的一些政策頒布與管理措施也缺乏統一性。各地政府根據當地情況，對城市更新相關的制度體系、組織管理與編制審批進行了一定的革新嘗試。以深圳市為例來說，深圳市在廣東省政府的指引下，結合其多年來對城中村和工業區升級改造的經驗，于09年頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出了“城市更新”這一概念，近年來已圍繞“城市更新單元”進行了多方面的創新改革，將城市更新工作系統化展開。

經過幾年的探索，深圳目前的城市更新規劃編制形成了由城市總體規劃、土地利用總體規劃、更新專項規劃、法定圖則和城市更新單元規劃組成的規劃編制體系。

其中，城市總體規劃中特別強調了城市更新專章，在宏觀層面上對提出城市更新的目標、策略、用地規模以及相關措施。專章對過去總體規劃在規劃實施、行政管理、財政來源等方面不足的地方進行補充，并對更新的運行機制、規劃編制體系和資金來源提出了建議。同時，市規劃國土資源委員會在專章的引導下，編制城市更新的專項規劃，專項規劃與土地利用規劃、五年發展計劃相互結合，編制年限相互同步。專項規劃中提出今后5年內城市更新的整體目標與更新策略，從用地規模、用地布局、重點區域、改造強度、配套設施和城市設計等方面對全市的城市更新工作進行總體引導，并確定相應的實施機制和實施步驟。城市更新單元規劃內容深度定位于法定圖則階段，但其更注重規劃實施的可操作性。

此外，廣州市以過去“三舊”辦為班底加上其他部門關于城市環境整治的職能組建廣州市城市更新局，在各區也組建區級城市更新局。這在內地暫時還找不到先例。但在香港、新加坡等發達地區，城市更新理念已頗為成熟，如香港、新加坡都成立了城市更新的專門機構——重建局。廣州市城市更新局即類似于重建局，主要負責制訂城市更新配套政策;編制城市更新工作方案與計劃;組織城市更新項目實施與監管;審核城市更新項目方案、統籌資金平衡;集中辦理城市更新市級權限范圍內的審批事項的服務工作。指導、協調、監督各區城市更新工作，更有利于于今后各區城市更新工作的開展。

4、城市更新背景下，對規劃體系變革的建議

在城市更新方面，英國早已走在世界的前列。英國城市更新工作對于規劃體系的改革建議，在2000年底頒布的城市白皮書《我們的城鎮:未來——實現城市復興》中有著詳細記述，其中對規劃體系具有重要意義的建議有:在相互協調的總體空間規劃基礎上就地區更新計劃制定公眾投資和規劃許可方案;出臺詳細的規劃政策指引以支持城市更新計劃的推進;加強區域規劃——提供一個包含有規劃、經濟發展、住房及交通政策在內的綜合性空間體系;在空間總體規劃成果的基礎上，將較為詳細的鄰里重建規劃政策分解到更為靈活的、目標更明確的地區規劃中去……等等。

通過對英國城市更新與規劃體系調整的政策研讀，可知城市更新背景下，城市規劃體系調整并不是要設立一個全新獨立的規劃體系，可以在現行規劃體系基礎上，對各層次規劃進行一定的調整、補充，將城市更新對城市規劃的管理要求融入進去，使城市更新規劃與各層次法定規劃能夠更好的對接融合。對此，筆者結合相關規劃提出以下幾點建議。

4.1 城市總體規劃階段

在城市總體規劃中可納入全市范圍的城市更新專項規劃，加強對市域內城市更新工作的研究指導，確定城市內各區域的更新方向、更新規模、功能定位等，提出城市更新的目標與策略。在宏觀層面上，將城市更新規劃與城市總體發展相結合，更有利于城市的總體布局。

4.2 近期建設規劃階段

近期建設規劃應對各區域內城市更新的實施進行更為細致的研究，明確其更新完成的目標與其承擔的功能，確定更新實施的措施、時序，并對城市更新相關規劃進行一定的調整與規定，確保更新工作的順利進行。

4.3 控制性詳細規劃階段

控制性詳細規劃作為建設用地出讓和規劃管理的重要手段，也必然是與城市更新規劃聯系十分緊密的法定規劃。在這一階段中，應通過相關圖紙明確城市更新的實施范圍，確定各更新項目的發展目標、功能定位，相關配套設施的建設安排，更新容積率的控制，以及景觀綠化、文物保護等。控制性詳細規劃同時也是公眾參與的重要平臺，這一階段應確定城市更新的拆遷安置策略，保障性住房的數量等。例如深圳市的城市更新單元規劃，即屬于控制線詳細規劃這一層次，它需要通過與控規類似的審批程序后，成為相關地區控規的重要組成部分。

4.4 城市更新修建性詳細規劃階段

城市更新的修建性詳細規劃應面向更新規劃實施的具體要求，在規劃中考慮各利益主體的訴求。在常規修建性詳細規劃的基礎上，城市更新規劃需要重點考慮相關經濟核算，拆遷安置的具體安排措施等內容。

4.5 調整規劃技術標準，完善相關規范

除了對各層次規劃編制內容的調整，我們還需要完善現行規劃技術標準和規范。目前規劃技術標準和規范對于城市更新規劃的考慮還不盡完善，主要針對的是新增建設規劃，對于城市更新的具體內容，還有很多需要加強的方面。

5、結語

新常態時期越來越多的城市開始劃定城市開發邊界，限制城市發展規模，未來城市更新可能逐步成為規劃管理的主要內容。如同英國等西方國家就城市更新發展曾對規劃體系、理念、技術等進行了調整，我們也應積極主動的調整現行規劃體系各方面的內容，才能在城市更新的大背景下，更好的完善城市建設。

［1］英國城鄉規劃 (第14版).10城市政策與舊城更新

［2］呂曉蓓，趙若焱.對深圳市城市更新制度建設的幾點思考 ［J］.城市規劃，2009，04:57－60.

［3］施衛良.規劃編制要實現從增量到存量與減量規劃的轉型 ［J］.城市規劃，2014，11:21－22.

［4］鄒涵，夏欣.香港市區更新策略與實踐的回顧——以荃灣、觀塘市中心項目為例 ［J］.華中建筑，2012，06:52－55.