基于BSC的疾病預防控制體系績效評價指標的構(gòu)建

（丹東市疾病預防控制中心 遼寧丹東118000）

一、疾病預防控制體系績效評價現(xiàn)狀分析

（一）疾病預防控制體系績效評價發(fā)展狀況分析。績效評價最初起源于企業(yè)管理，并逐漸擴展到其他領(lǐng)域，成為促進組織成長與發(fā)展的主要工具，其在衛(wèi)生領(lǐng)域也得到了廣泛的應用。世界衛(wèi)生組織在《2000年世界衛(wèi)生報告》中從健康期望壽命、衛(wèi)生系統(tǒng)反應能力、衛(wèi)生籌資公平性三個方面構(gòu)建了衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價的新框架。這項提議在世界各國產(chǎn)生了重大影響，開創(chuàng)了衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價的新紀元。但截至目前，國外對于衛(wèi)生系統(tǒng)疾病預防控制體系績效評價的研究仍局限于單個項目開展程度上的評價，偏重于成本效益的分析，缺乏屬于該體系較為整體、系統(tǒng)的評價研究。

我國衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價的研究和實踐主要集中于醫(yī)療領(lǐng)域，尤其是醫(yī)院管理方面，而對于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，尤其是疾病預防控制體系的評價研究卻鳳毛麟角。2013年1月7日，衛(wèi)生部對2008年印發(fā)的《疾病預防控制工作績效評估標準》進行了修訂和完善，制定了《疾病預防控制工作績效評估標準（2012年版）》（以下簡稱《評估標準（2012）》），并一直沿用至今。

（二）現(xiàn)有疾病預防控制體系績效評價的局限性分析。《評估標準（2012）》作為目前疾病預防控制體系工作的績效考核規(guī)范，在遵循“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”的運作規(guī)律之下，形成了區(qū)域和機構(gòu)并行的績效考核指標體系。其中區(qū)域績效考核主要是以政府社會建設(shè)目標為出發(fā)點，包括傳染病預防控制、非傳染性疾病預防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、健康危害因素監(jiān)測評價與干預、健康教育和健康促進、運行保障等6個類別18項指標；機構(gòu)考核主要是以公共職能要求為導向，包括疾病預防與控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置、信息管理、健康危害因素監(jiān)測與控制、實驗室檢驗、健康教育與健康促進、技術(shù)指導與應用研究、綜合指標等8個類別（其中：省級機構(gòu)35個項目86個指標，市級機構(gòu)35個項目103個指標，縣級機構(gòu)35個項目101個指標）。局限性主要體現(xiàn)如下：

第一，缺乏對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的思考，沒有跨越其職能障礙。指標體系設(shè)計時偏重于各領(lǐng)域業(yè)務工作效率、成果及中短期目標的完成情況，缺乏對體系戰(zhàn)略的解讀與分解。忽視了各領(lǐng)域或部門績效之間的內(nèi)在邏輯與組織戰(zhàn)略實施之間的關(guān)系。在如何讓組織成員了解并利用其中內(nèi)在多重相互關(guān)系，發(fā)揮其推動組織戰(zhàn)略實施的整體優(yōu)勢，使戰(zhàn)略的導向牽引作用貫徹于組織成員績效評價與行為改進方面并沒有突破。

第二，注重業(yè)務元素忽視管理元素，注重結(jié)果指標忽視動因指標，導致整個指標體系設(shè)計失衡。疾病預防控制體系作為國家公益性的事業(yè)單位，以社會效益最大化為其終極目標。因此，在評價指標體系設(shè)計時應將利益相關(guān)者的需求與導向置于整個體系戰(zhàn)略發(fā)展的首要位置，而目前的疾病預防控制工作績效評價體系中有關(guān)利益相關(guān)者的滿意度指標只占到指標總數(shù)的3%左右，無法突出其服務于社會的價值取向。隨著社會政治、經(jīng)濟及生存環(huán)境的不斷變化，社會公眾和服務對象對疾病預防控制體系提出了更高的要求：靈活的創(chuàng)新機制、高效的成本控制、合理的資源配置、杰出的信息技術(shù)、協(xié)調(diào)的組織程序以及員工的技術(shù)再造，已成為整個體系運行的重中之重。現(xiàn)有的疾病預防控制工作績效評價體系中有關(guān)這些方面的指標只占到指標總數(shù)的10%左右，不僅指標數(shù)量嚴重失衡，指標內(nèi)涵更缺少與戰(zhàn)略目標的因果聯(lián)系，因而難以激發(fā)整個體系的發(fā)展?jié)摿εc成長動力。

（三）疾病預防控制體系績效評價引入平衡計分卡的可行性分析。平衡計分卡（BSC）的平衡理念迎合了疾病預防控制體系的戰(zhàn)略導向并有助于現(xiàn)行績效評價體系的完善。疾病預防控制體系的各組成機構(gòu)同屬國家事業(yè)單位系統(tǒng)，其組織屬性決定了整個體系的戰(zhàn)略導向必須以社會公益為目的，追求社會效益最大化。這就使得整個體系在績效評價方法的選擇上必須脫離傳統(tǒng)績效評價只注重短期經(jīng)濟利益的評價模式。平衡計分卡理論站在組織發(fā)展戰(zhàn)略的高度上，與戰(zhàn)略管理的動態(tài)循環(huán)相融合，不僅關(guān)注短期的眼前利益，更關(guān)注長期的可持續(xù)發(fā)展。因此，在運用平衡計分卡時，賦予非財務性因素的比重要大于財務性因素，這為其應用于疾病預防控制體系并建立績效評估模型提供了必要依據(jù)。另外，平衡計分卡作為近年來最具影響力的戰(zhàn)略管理工具之一，突破性地實現(xiàn)了戰(zhàn)略管理與經(jīng)營管理的平衡、財務指標與非財務指標的平衡、內(nèi)部人員與外部人員的平衡以及結(jié)果指標和動因指標的平衡。這四方面的有機協(xié)調(diào)和平衡正好能夠彌合現(xiàn)行績效評價體系缺乏戰(zhàn)略思考、戰(zhàn)略與實施脫節(jié)及指標體系失衡的縫隙。

二、基于BSC的疾病預防控制體系績效評價指標構(gòu)建

（一）疾病預防控制體系發(fā)展戰(zhàn)略的制定。為了更好地適應全球化背景下政治、經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境的不斷變化，我國疾病預防控制體系在借鑒了國外成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上其功能雖不斷成熟，但并不代表整個體系的運行機制足夠健全和完善，主要表現(xiàn)在：第一，目前我國疾病預防控制中心均為業(yè)務機構(gòu)，僅承擔業(yè)務職能不承擔管理職能，其管理職能歸屬于衛(wèi)生行政單位的疾病預防控制部門，導致整個體系運行過程中偏重于業(yè)務元素而忽視了管理元素。第二，近年來，疾病預防控制工作的財政投入雖有了明顯的增加，但與財政支出的增長相比仍有較大差距。經(jīng)常性維持經(jīng)費投入仍顯不足，機構(gòu)自籌經(jīng)費的比例仍然較高。這種狀況的存在客觀上刺激了體系內(nèi)重業(yè)務創(chuàng)收，輕無償公益性服務現(xiàn)象的滋生，易導致整個體系公共衛(wèi)生職能的缺失。因此，只有財政投入有保障，才能使公共衛(wèi)生技術(shù)和資源全部投入到面向社會的公益性服務中去。第三，疾病預防控制工作中包含了大量的應用性研究工作，這就對疾病預防控制體系人員的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。雖然國家對疾病預防控制體系的重視程度在不斷提高，但由于現(xiàn)行人事管理體制的束縛，疾控體系仍沒有人才引進的自主權(quán)，專業(yè)技術(shù)人員得不到及時補充，導致人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)團隊缺乏核心競爭力。

通過對以上疾病預防控制體系國家政策及體系內(nèi)運行問題的分析，本文提出了疾病預防控制體系的使命與愿景：提高疾病預防控制與公共衛(wèi)生應急能力、強化公益服務職能，提升公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務質(zhì)量、保障國家健康安全、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展，并在此基礎(chǔ)之上制定了整個體系的發(fā)展戰(zhàn)略：圍繞國家疾病預防控制重點任務，加強對疾病預防控制策略和措施的研究，做好各類疾病預防控制規(guī)劃的組織實施，大力開展應用性科學研究和技術(shù)創(chuàng)新工作；堅持加強專業(yè)隊伍建設(shè)與完善運行管理機制相結(jié)合，合理配置公共衛(wèi)生資源，優(yōu)化人才治理結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障體系；建立覆蓋城鄉(xiāng)、高效完善暢通的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，強化公益屬性，追求社會效益最大化。

在確定疾病預防控制體系的使命愿景與發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，本文采用繪制戰(zhàn)略地圖的方法確定平衡計分卡四個維度與整個體系發(fā)展目標相對應的戰(zhàn)略目標，以邏輯關(guān)系的表述來反映戰(zhàn)略重點，通過因果關(guān)系詮釋出發(fā)展戰(zhàn)略與四個維度的聯(lián)系：利益相關(guān)者維度和財務維度與整個體系使命的完成具有緊密聯(lián)系，學習與成長維度和內(nèi)部流程維度是前兩個維度成功的支持和保障，從而建立起整個體系的戰(zhàn)略實施框架，如圖1所示。

（二）基于BSC的疾病預防控制體系績效評價指標設(shè)計。

1.利益相關(guān)者維度。對于營利性組織而言，一般都將財務目標作為平衡計分卡其他層面的目標和核心，但對于疾病預防控制體系來說，由于其組織屬性與戰(zhàn)略宗旨定位于“以社會公益為目的，追求社會效益最大化”，加之其資源及經(jīng)費仍主要來源于政府及財政撥款，據(jù)此本文認為疾病預防控制體系應用平衡計分卡設(shè)計評價指標時，應將利益相關(guān)者維度置于整個指標體系的首位。

通過對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的首次分解，確定該維度的發(fā)展目標為：立足于利益相關(guān)者的期望與需求，提供高質(zhì)量的公共衛(wèi)生產(chǎn)品與服務。疾病預防控制體系的日常工作任務通常由政府及衛(wèi)生行政部門下達，因此達到政府及主管部門的工作期望是疾控工作很重要的組成部分。強化公益目標，使得疾控體系必須注重其服務績效的提升，也必須更多地關(guān)注其服務接受對象的認可狀況。據(jù)此將該維度的發(fā)展目標二次分解后確定該維度的關(guān)鍵成功因素為：政府及主管部門、公共衛(wèi)生產(chǎn)品及服務的接受者及體系內(nèi)員工的認可度和整個體系的社會形象及知名度。

2.財務維度。營利性組織在構(gòu)建平衡計分卡時，財務維度的目標與組織戰(zhàn)略的緊密性最強。在指標設(shè)計時通常都為結(jié)果性指標且指標權(quán)重較大。營利性組織根據(jù)其生命周期的不同階段設(shè)定了不同的財務目標，比如：處于成長期的組織大多關(guān)注收入增長率、銷售增長率等指標；處于保持期的組織大多關(guān)注投資報酬率、經(jīng)濟增加值等指標；而處于成熟期的組織則關(guān)注經(jīng)營現(xiàn)金流量等。

圖1 疾病預防控制體系的平衡計分卡

疾病預防控制體系的非營利性屬性決定其財務發(fā)展戰(zhàn)略必定與營利性組織不同。雖然現(xiàn)階段疾病預防控制體系經(jīng)費投入狀況仍顯不足，但整個體系的基本運行資金仍主要來源于財政撥款，這種資金來源渠道決定其進行財務績效評價時無法專注于盈利性指標，而應該更多地考慮運營成本的控制與資產(chǎn)等資源的有效利用與合理配置。疾病預防控制體系部分業(yè)務工作經(jīng)費來自于國家、省財政及地方防治經(jīng)費，國家對這部分經(jīng)費管理的落腳點在于專款專用，因此對其進行管理或評價時應側(cè)重于預算資金的執(zhí)行情況及任務完成進度與資金支出的匹配情況。另外，由于整個體系投入經(jīng)費不足導致的公共衛(wèi)生職能缺位和錯位的現(xiàn)狀，財務維度在設(shè)立指標時應當適當考慮政府經(jīng)費的投入狀況。

通過對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的首次分解，確定該維度的發(fā)展目標：加大政府投入，加強成本控制，提高資金使用效益與資源配置能力。二次分解后確定其關(guān)鍵成功因素為：政府經(jīng)費投入狀況、成本控制與資金使用效益、資產(chǎn)利用與資源配置能力。

3.內(nèi)部流程維度。制定內(nèi)部流程目標和指標的過程是平衡計分卡和傳統(tǒng)績效評價方法的最大區(qū)別。每個組織都有自己獨特的價值創(chuàng)造流程，但不管組織形態(tài)具有怎樣的差異都遵循一個通用的內(nèi)部價值鏈模式，即：貫穿于利益相關(guān)者的需求確定與需求得到滿足之間的三個不可逆流程：創(chuàng)新流程、經(jīng)營流程和后期維護流程。其中，創(chuàng)新流程是構(gòu)成內(nèi)部價值鏈的主要因素，是組織價值創(chuàng)造的“長波”，它的核心價值在于利益相關(guān)者需求的持續(xù)挖掘與新型產(chǎn)品與服務的設(shè)計。經(jīng)營流程則是組織價值創(chuàng)造的“短波”，其價值在于為既有的利益相關(guān)者提供既有的產(chǎn)品或服務。

表1 疾病預防控制體系績效評價指標體系

目前，疾病預防控制體系對內(nèi)部流程的管理仍偏重于“經(jīng)營流程”，主要包括：既有業(yè)務和管理流程的規(guī)范和建設(shè)、重點工作任務的完成情況、提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率。而對于創(chuàng)新流程，其管理集中于應用性科研成果的開發(fā)，對體系內(nèi)日常工作和組織流程的變革和創(chuàng)新重視程度不夠。同時，對于體系內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)配合程度也基本沒有合理的考核措施和管理辦法。另外，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革的不斷深化，建立高效、完善、暢通的工作網(wǎng)絡(luò)已成為一項很重要的工作內(nèi)容。面對多變、復雜的生存環(huán)境，整個體系的信息系統(tǒng)能力直接影響到突發(fā)疫情和狀況的響應速度及日常的工作效率。

通過對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的首次分解及以上內(nèi)容的分析，確定該維度的發(fā)展目標：創(chuàng)新內(nèi)部流程設(shè)計與管理模式，提升組織運行效率，保證事業(yè)成果順利達成。二次分解后確定其關(guān)鍵成功因素為：工作任務完成情況、業(yè)務及運營流程運作效率。

4.學習與成長維度。平衡計分卡中，利益相關(guān)者、財務、內(nèi)部流程維度的目標確定了組織為獲得突破性業(yè)績所需的突顯方面，而學習與成長維度的目標則為其他三個維度目標的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)框架，是其卓越成果達成的驅(qū)動因素。平衡計分卡認為一個組織不能只注重傳統(tǒng)領(lǐng)域 （主要指設(shè)備和研發(fā)）的投入，如果期望達成更為宏大的業(yè)績增長目標就必須對組織機構(gòu)的基礎(chǔ)框架——員工、系統(tǒng)和程序進行投資。同時，重復同樣的工作，維持同樣的效率和生產(chǎn)率，已不足以幫助組織成功。即使想維持現(xiàn)有業(yè)績，也必須進行持續(xù)的改進。這一轉(zhuǎn)變勢必對員工技能的更新提出更高的要求，以調(diào)動員工的思維和創(chuàng)造力來達成整個組織的目標。尤其對于像疾控這樣對技術(shù)水準要求較高的組織來說，知識、技術(shù)和人才是整個體系存續(xù)和發(fā)展的主要動力，員工的學習與成長能力直接關(guān)系到整個體系的社會貢獻度。

學習與成長維度另一個重要的驅(qū)動因素就是對員工的激勵與授權(quán)。通常來說，營利性組織對員工的激勵大多通過薪酬和獎金來實現(xiàn)，而這種方式顯然不適用于疾病預防控制體系，因此本文認為可以考慮通過員工建議的采納情況實現(xiàn)員工對體系發(fā)展戰(zhàn)略與日常管理的參與。另外，面對目前體系內(nèi)人事管理體制的現(xiàn)狀及體系內(nèi)工作任務與人員專業(yè)技術(shù)水平不匹配的現(xiàn)實，掌握人才引進的自主權(quán)和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)也成為學習與成長維度提升的重要因素。

通過對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的首次分解及以上內(nèi)容的分析，確定該維度的發(fā)展目標：構(gòu)建學習型組織，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，強化員工專業(yè)技術(shù)與組織能力再造，提升組織整體的核心競爭能力。二次分解后確定其關(guān)鍵成功因素為：員工的學習與發(fā)展和組織能力再造。

疾病預防控制體系平衡計分卡模型中四個維度層面實現(xiàn)了對整個體系發(fā)展戰(zhàn)略的首次分解，在此基礎(chǔ)上本文通過對這四個維度層面的深度剖析確定了整個體系發(fā)展戰(zhàn)略二次分解的關(guān)鍵成功因素并據(jù)此建立起整個體系的績效評價指標體系，具體內(nèi)容見上頁表1。

（三）疾病預防控制體系績效評價指標權(quán)重確定。

1.研究現(xiàn)狀。現(xiàn)行《評估標準（2012）》在實際操作中運用層次分析法來確定權(quán)重。通過單層一致性檢驗計算指標體系的組合權(quán)重系數(shù)。層次分析法作為一種定性分析與定量分析相結(jié)合的系統(tǒng)分析方法，得到了廣泛的應用并取得了一定的效果，但層次分析法在使用過程中具有一定的局限性：首先，該計算方法是建立在判斷矩陣是一致的基礎(chǔ)之上，而實際操作中當判斷矩陣的階數(shù)n〉3時，判斷矩陣往往不一定是一致矩陣，此時，應用層次分析法就顯得較為困難。其次，雖然不同專家建立了不同的判斷矩陣，經(jīng)檢驗都是完全一致矩陣，但分別計算得出的權(quán)向量排序卻不一致，甚至相差懸殊。最后，該方法計算量大，當矩陣階數(shù)較大時，僅建立判斷矩陣就要進行n×（n-1）/2次的兩兩元素的比較判斷，而大量的實驗研究表明，當被比較的元素個數(shù)超過9個時，判斷就不一定準確了。鑒于層次分析法在實際使用中的局限性及由于新構(gòu)建的指標體系、指標樣本數(shù)據(jù)有限而無法采用客觀賦權(quán)法的情況下，本文采用實際運用中較為簡便的主觀賦權(quán)法——G1法進行指標權(quán)重的確定。

2.G1法的應用。

（1）G1法的原理與計算。若評價指標ni相對于某評價準則 （或目標）的重要程度大于 nj時， 則稱 ni〉nj；若評價指標n1，n2，…，nm相對于某評價準則（或目標）具有關(guān)系式：

此時，則稱評價指標 n1，n2，…，nm之間按“〉”確立了序關(guān)系，xi為{ni}按序關(guān)系“〉”排定順序后第i個評價指標（i=1，2，…，m）。對于評價指標集{n1，n2，…，nm}，專家（或決策者）在其中選出認為是最重要的一個指標，記為x1；在余下m-1個指標中，選出認為最重要的一個指標，記為x2，以此類推，經(jīng)過m-1次挑選剩下的評價指標，記為xm。假設(shè)專家（或決策者）關(guān)于評價指標xk-1與xk的重要性程度之比為ωk-1/ωk，則：

rk的取值可參考表2。

表2 rk的取值

若專家（或決策者）給出rk的理性賦值滿足關(guān)系式：rk-1〉1/rk，k=m，m-1，…，3，2，則：

表3 疾病預防控制體系績效評價指標權(quán)重

由此可以算得 ωm（m=1，2，3，…）的權(quán)重。

（2）疾病預防控制體系績效評價指標權(quán)重計算結(jié)果。本文在對權(quán)重進行設(shè)計的過程中，完全以本文制定的疾病預防控制體系的發(fā)展戰(zhàn)略為終極目標，突出強調(diào)：“強化公益服務職能、提升公共衛(wèi)生產(chǎn)品與服務的質(zhì)量、保障國家健康安全”，在綜合考慮平衡計分卡應用于營利性組織與非營利性組織之間差異的情況下，通過專家調(diào)研的綜合結(jié)果確定了評價指標間的序關(guān)系及rk取值，根據(jù)G1法的原理與計算步驟計算出整個體系績效評價指標的權(quán)重值，見表3。