新常態下PPP 投融資模式在海南污泥處理處置建設的運用探析

（瓊臺師范高等專科學校 海南海口571127）

習近平總書記在視察海南時明確提出了要以國際旅游島建設為總抓手，爭創中國特色社會主義實踐范例，譜寫美麗中國海南篇章，把海南國際旅游島建設的重要意義提到了前所未有的高度。作為一個相對獨立的島嶼地理單元，海南對生態環境的保護和污染的控制尤為重要。在堅持綠色崛起過程中，隨著城鎮化進程的加快，海南必將面臨著發展經濟與保護環境的雙重任務。而城鎮污水、污泥處理作為水污染治理和水環境保護的基礎性工作，是關系到海南經濟社會環境的可持續協調發展和能否順利通過“十二五”減排總考核的大事。

一、污泥處理處置概況

據悉，海南省目前建成運營29座城鎮污水處理廠，日產污泥約333.6噸，預計“十二五”末日產污泥將高達562.3噸左右。可以預見，隨著海南國際旅游島建設帶來的城鎮化與經濟發展，海南污水處理設施建設的不斷完善，污泥產生量不斷增加，污水處理廠污泥造成的二次污染對海南省所帶來的環境壓力將與日俱增。以海口及周邊地區（文昌、澄邁、定安、臨高）為例，目前污水處理廠污泥產生量200噸/日，這些污泥若不妥善及時進行處理處置，隨意傾倒、拋灑會對水體、土壤、大氣及人們身體健康造成極大的危害和負擔。其造成的二次污染必然會消解海南耗費巨資處理污水的效果，甚至可能帶來傷民毀地的重大環境破壞，成為海南生態環境治理的嚴重隱患。根據《海南省城鎮污水處理及再生利用設施建設 “十二五”規劃實施方案》精神，海南“十二五”期間將開建污泥處理處置項目，預計實現污泥處理處置能力619噸/日，匡算投資不低于8億元，污泥的處理處置需要大量資金作支撐。但是，海南發展起步比較晚。海南目前省本級債務率依然過高，融資渠道比較單一。“十二五”期間包括交通、供排水等基礎設施在內的國際旅游島基礎設施融資建設任務非常艱巨。籌集污泥處理處置項目建設資金，是海南亟待面對的現實。結合財政部大力推廣運用PPP融資模式，筆者試圖提出PPP融資模式來推進海南污泥處理處置建設，以期創新海南市政基礎設施投融資模式。

二、PPP投融資模式及應用背景

（一）PPP投融資模式概念

PPP（Private-Public-Partnership，簡稱“PPP”），最早源于英國政府，指政府公共部門通過與私人部門建立合作關系提供公共產品或服務的一種方式。根據財政部歷次培訓及其對PPP融資模式解釋，國內PPP融資模式一般是指政府部門就具體基礎設施項目，通過招標形式，與中標的社會資本聯合組成特殊目的項目公司（社會資本泛指非政府機構的社會資本、國有企業、外資企業、甚至公民個人），并與項目公司簽訂特許經營協議，明確權利和義務，并由項目公司具體融資建設。其實質既是一種項目融資模式，又是一種項目管理模式。

（二）PPP投融資模式的應用背景

十八大以來，為加強地方政府債務管理，以強化預算管理和債務約束為手段，國家先后通過了 《預算法》（2014修正），頒布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預[2014]351號）等制度，通過對政府融資平臺公司的融資管理和銀行金融機構等的信貸管理，以期收窄融資平臺公司融資范圍。

此背景下，結合《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發 [2014]60號）、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)等相關政策密集頒布的態勢，不難看出，由國家主導、推廣PPP投融資模式，鼓勵社會資本進入過去主要由政府主導的基礎設施的建設和運營進而成為當前及今后的政府投融資模式的新常態。海南省污泥處理處置基礎設施建設領域嘗試引入PPP投融資模式，既可以解決污泥項目建設資金問題，又可以為海南省今后的市政基礎設施項目探索新的融資渠道，有著一定的現實價值與可操作性。

三、采取PPP投融資模式的可行性

（一）PPP投融資模式的政策基礎夯實

1.中央為PPP投融資模式的普及提供了理論基礎。十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與社會基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，為PPP投融資模式的普及提供了理論基礎。PPP投融資模式可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是更好發揮政府作用的重要舉措，是加強基礎設施建設、提升政府公共服務水平的重要途徑和深化國資國企改革的重要手段。

2.國家為PPP投融資模式的推廣提供了政策導向。首先，國務院2014年10月底召開的國務院常務會議提出了積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，并頒布了相關文件；其次，財政部、國家發改委自2014年9月以來先后頒布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金 [2014]76號）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資 [2014]2724號）等系列文件，以期對政府和社會資本合作（PPP）項目的實際操作起到正面的推動作用。

（二）采用PPP投融資模式的行業適應性

1.具有適合PPP模式的商業屬性。一是污泥處理處置項目屬于公共產品特性，符合當前國家推廣的PPP投融資模式的實質內涵、機制原理和必備特征。二是污泥處理處置具有市政基礎設施特許經營的實施條件與壟斷壁壘，項目未來現金流具有可預測性，利于相關融資工具的定價，吸收社會資本參與基礎設施，擴大基礎設施建設項目的資金來源；三是污泥項目抗周期性強，市場需求剛性（消費彈性極低），與經濟景氣無明顯關聯度，市政服務的需求隨著城鎮化的發展，呈穩定上升趨勢，可預期的投資收益性較強。

2.具有產業實施的政策保障性。隨著環境問題成為中國政治體系的重要組成部分，環境狀況改善程度已是衡量政府官員績效的重要考量內容，勢必引發各級政府對環保的投入大幅增加。國家系列政策導向及產業發展趨勢將為社會資本進入節能環保企業帶來良好的政策支持及黃金發展期。國務院 《關于加快節能環保產業發展的意見》（國發[2013]30號）首次將節能環保產業上升為國家戰略，成為國民經濟支柱產業；國務院《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）在國家層面上首次提出要加強污泥處理處置設施建設，到2015年城市污泥無害化處置率達到70%左右。

四、PPP投融資模式的運用構想

（一）總體設計

探索實施PPP投融資模式，可以看作是海南基于污泥處理處置這一特定市政基礎設施項目，通過招標或競爭性談判等形式，確定項目全省污泥處理處置合作人，并與確定的社會資本聯合組成特殊目的項目公司，賦予項目公司在一定期限內享有投資建設運營特定項目的特許經營權。

（二）運作架構

海南污泥處理處置PPP融資模式架構設計如下圖所示。

首先，明確海南省水務廳代表省政府作為海南污泥處理處置項目業主，統籌污泥處置項目前置審批與招投標或競爭性談判，代表省政府簽訂污泥處理處置專營協議。其次，根據污泥處理處置項目的立項批復情況，省政府可先行確定海口片區污泥處理處置采取PPP投融資模式。再次，海南省水務廳、省發改委、省財政廳聯合完成項目PPP投融資模式的方案，該方案包括但不限于明確代表省政府履行中央及省財政出資人職責的水務平臺公司、批準項目實施前置文件、招投標或競爭性談判方案的準備工作等。最后，由海南省水務廳作為項目業主，具體完成招投標或競爭性談判的相關工作，確定社會資本合作方，組建項目公司，實現項目業主職能移交。

（三）融資結構

1.項目融資。根據招投標或競爭性談判結果，省政府授權由中標的社會資本與代表省政府出資的省屬企業聯合組建污泥處理處置項目公司。其中，社會資本必須具有污泥處理處置項目及相關技術路線的建設、運營、管理經驗，出資不得低于本項目中央及省財政股權出資額。項目公司作為項目法人統籌負責污泥處理處置投融資，統籌海南城鎮污水處理廠的污泥開發、建設與運營。

2.投資對價。海南省政府授予項目公司污泥處理處置特許經營權。實施嚴格的污泥轉移聯單及處理處置專營制度，全省城鎮污水處理廠的污泥消納一律實施專業處理處置，堅決杜絕城鎮污水處理廠污泥隨意流向及非專業的處理處置。海南省水務廳代表省政府與項目公司簽訂污泥處理處置特許經營協議。特許經營協議包括但不限于污泥處理處置項目投資與建設、污泥的供應消納與處置技術、污泥處理處置標準與服務費、特許經營期限（特許經營期限規定一般在25至30年）等。污泥處理處置服務費可按照中標或者協議約定的價格進行經濟結算，具體計費方式和收費標準通過招投標或競爭性談判等方式確定，并在協議中約定。

五、PPP投融資模式的頂層設計及保障建議

（一）明晰PPP投融資模式的責任主體

污泥處理處置涉及部門多，牽扯責任部門多。建議海南省水務廳代表省政府統籌污泥處理處置項目建設和運營管理，協調各市縣、相關部門；污泥處理處置工作納入到省政府對各市縣政府的污染減排、環保責任制及行政問責制的目標考核體系；涉及污泥處理處置PPP投融資模式項目報批與實施實行一事一議；明確政府部門與社會資本各自承擔的責任、義務和風險界定邊界，調動社會資本的積極性；簡化優化PPP投融資模式審批環節，設立招投標專用通道，提高工作效率，發揮PPP投融資模式應有效應，為海南的污泥處理處置項目的建設與穩定運營創造一個良好的環境。

（二）污泥處理處置的專業性強，環境危險因素大，牽扯環節多，需要一個明確的監管機制

海南省政府有必要在實施PPP融資模式時，明確污泥處理處置行業監管責任主體、并明確污泥處理處置行業準入機制。筆者建議海南省水務廳作為海南污泥處理處置的行業行政主管部門，負責全省的城鎮污水處理廠污泥處理處置工作，統籌城鎮污水處理廠配套的污泥處置設施建設、運行和管理工作。同時，海南污泥處理處置作為政府采購服務項目，實施特許經營。由省水務廳牽頭實施PPP融資模式并市場化確定項目合作商。海南污泥處理處置費用納入政府的財政預算列支。