云南省地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 云南昆明 650221）

地方政府性債務(wù)，是地方政府在某一時(shí)點(diǎn)直接舉債融資并對(duì)其負(fù)有償還責(zé)任，或?yàn)槠渌鑲黧w提供擔(dān)保而承擔(dān)的間接償還責(zé)任。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，體制及機(jī)制的原因，地方政府性債務(wù)客觀存在。合理的地方政府性債務(wù)，有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政收入入不敷出的矛盾。本文以云南省為例，以云南省2014年1月25日審計(jì)公告為基礎(chǔ)對(duì)其政府性債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行剖析，并根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果提出對(duì)策，以期能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府性債務(wù)的重視，從而促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

一、云南省地方政府性債務(wù)基本情況

根據(jù)云南省2014年1月25日審計(jì)公告，截至2013年6月底，云南省政府性債務(wù)總額為5 954.83億元，較2012年底增長(zhǎng)11.62%。從途徑上看，政府性債務(wù)主要是通過(guò)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)，占債務(wù)比重的70.38%；從其來(lái)源上看，主要有銀行，占52.11%；從債務(wù)用途上看，59.28%用于交通建設(shè)、市政建設(shè)。

二、云南省地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

本文對(duì)云南省地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、道德以及項(xiàng)目四個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。所謂規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，是指由于舉債規(guī)模過(guò)大而導(dǎo)致的到期不能完全支付的可能性。對(duì)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，本文主要從總量風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行分析。

1.總量風(fēng)險(xiǎn)。2012年修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但在實(shí)際中，許多地方政府都存在變相負(fù)債行為，并且債務(wù)率呈現(xiàn)偏高的狀態(tài)（國(guó)際警戒線(xiàn)為100%，地方政府債務(wù)率為70%）。地方政府舉債對(duì)其公共職能作用的發(fā)揮不可忽視，但同時(shí)也應(yīng)對(duì)總量風(fēng)險(xiǎn)保持足夠的警覺(jué)。

從總量上分析，截至2013年6月底，云南省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比上年上漲9.18%，高達(dá)3 823.92億元。為了衡量其債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)，本文引入債務(wù)率（債務(wù)本息/可支配收入）、政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率（政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額/地方生產(chǎn)總值）兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)計(jì)算得出兩個(gè)比率分別為77.14%、33.97%。從2014年1月25日全國(guó)各省公布的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，云南省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)債率居全國(guó)居第二（見(jiàn)表1）。由于天津、貴州、西藏的審計(jì)公告中沒(méi)有披露2012年底的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額信息，因此除去以上三個(gè)省份，不做比較。

2.融資平臺(tái)、銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)是地方政府性債務(wù)中重要的舉債主體，根據(jù)云南省2014年1月25日審計(jì)公告，截至2013年6月底云南省地方政府向融資平臺(tái)公司舉債共2 079.51億元，占比34.92%，這部分的比重越高，規(guī)模越大，帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越高；從政府性債務(wù)資金來(lái)源來(lái)看，共向銀行貸款3 103.32億元，占比52.11%。

地方政府性債務(wù)的大部分資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)時(shí)期較長(zhǎng)，比如云南省二級(jí)公路建設(shè)、昆明市地鐵建設(shè)等工期都在3年左右，因此收益時(shí)期也就拉長(zhǎng)。另一方面，地方融資平臺(tái)對(duì)一些到期的巨額貸款有“不得有新增、延期、以新還舊”等規(guī)定。債務(wù)到期后，地方政府將面臨資不抵債的局面，如果繼續(xù)另謀債款彌補(bǔ)到期債務(wù)，就會(huì)陷入地方政府性債務(wù)的惡性循環(huán)，長(zhǎng)期以往則會(huì)影響到地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（二）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指在地方政府性債務(wù)中，不同債務(wù)類(lèi)型、不同層級(jí)的債務(wù)負(fù)擔(dān)不合理的結(jié)構(gòu)對(duì)償還債務(wù)造成威脅的可能性。

1.不同債務(wù)類(lèi)型負(fù)擔(dān)的債務(wù)不合理導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。以還款資金來(lái)源是否為財(cái)政性資金為標(biāo)準(zhǔn)，地方政府性債務(wù)可以分為政府直接負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)、政府擔(dān)保性債務(wù)和其他債務(wù)三類(lèi)。截至2013年6月底，云南省地方政府性債務(wù)余額共計(jì)5 954.83億元，其中：政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3 823.92億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為439.42億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為1 691.49億元。

負(fù)有償還責(zé)任和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)屬于顯性債務(wù)，共4 263.34億元，占71.60%，其余為隱性債務(wù)1 691.49億元，這部分隱性債務(wù)既不包括養(yǎng)老金缺口，也不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的地方債務(wù)。隱性債務(wù)過(guò)多，如果再缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，就很可能超出安全警戒范圍，會(huì)隨時(shí)危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定，特別是會(huì)影響財(cái)政的穩(wěn)定。

2.不同層級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)不合理導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。政府層級(jí)分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層次。不同層級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)不同，相應(yīng)的對(duì)債務(wù)的需求也不同。截至2013年6月底，云南省省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額占總額的比例分別為27.52%、43.85%、27.87%、0.76%，省級(jí)和市級(jí)債務(wù)共占71.37%，多為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府具有償還壓力，一旦出現(xiàn)壞賬或違約，將給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)不利的影響。

受當(dāng)前分稅體制改革影響，低層政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)較多，但其所能支配的地方政府財(cái)力較少，因此政府層級(jí)越低，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)就越多。截至2013年6月底，從云南省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)看（見(jiàn)表2），縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)所占的比重最大，高達(dá)90%以上，可見(jiàn)這兩級(jí)政府債務(wù)償還的剛性壓力較大。

表2

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)，一方面指敗德行為所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面指地方政府在舉借債務(wù)中缺乏審慎原則引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.敗德行為引起的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于敗德者而言，其在踐踏道德準(zhǔn)則時(shí)，自身利益會(huì)得到增加，但對(duì)于社會(huì)或他人而言，社會(huì)或他人的整體利益則會(huì)受損。在舉債中，債務(wù)人的單方面違約會(huì)給債權(quán)人的利益造成損害。

在中央與地方的關(guān)系中，一些地方政府為追求政績(jī)，無(wú)序舉債，這不僅會(huì)擾亂地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的正常秩序，而且可能會(huì)犧牲民眾利益來(lái)解決眼前的問(wèn)題。例如，在云南，近年來(lái)由于種煙的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，收益逐年下跌，大部分煙農(nóng)出于增收考慮，更愿意選擇種糧。但煙草業(yè)可觀的稅收收入，促使當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制要求農(nóng)民種煙，這樣不僅損害了農(nóng)民的利益，而且也剝奪了農(nóng)民自由選擇種植的權(quán)利。長(zhǎng)此以往，一旦民心向背，不僅嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收，還會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.缺乏審慎原則引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，地方政府不得舉借外債，在這一規(guī)定下，一些地方政府舉債就變得更隱蔽，有的甚至到了失控的狀態(tài)。因此，通過(guò)融資平臺(tái)變相舉借成為大多數(shù)地方政府的選擇，這樣一來(lái)，違規(guī)提供擔(dān)保的可能性就會(huì)增大。舉債缺乏審慎性，意味著在舉債中追求高額回報(bào)，隨之將形成高風(fēng)險(xiǎn)隱患，而最后風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者必定是政府。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是指某一突發(fā)性事件可能給該項(xiàng)目帶來(lái)不利影響的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)支出主要投向在基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目以及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上。

1.投向基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、收益低、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保設(shè)施建設(shè)等，其投資效益主要體現(xiàn)在其帶來(lái)的社會(huì)效益上，截至2013年6月底，云南省政府負(fù)有償還責(zé)任的3 823.92億元的債務(wù)中，百分之九十以上的資金投向了市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)等一些基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目。交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的周期長(zhǎng)、規(guī)模大，短期收益不明顯；市政建設(shè)中大部分項(xiàng)目是公益性的，項(xiàng)目本身不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，需要以財(cái)政資金作為其償還的保障；土地收儲(chǔ)方面，政府返還的土地出讓金是政府融資平臺(tái)營(yíng)業(yè)收入的主要來(lái)源，這部分基本屬于政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，并且未來(lái)償還保障存在一定的不確定性；科教文衛(wèi)、保障性住房方面，云南省加大了對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的力度和高校建設(shè)的投入，這部分的債務(wù)類(lèi)型也主要是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。這些項(xiàng)目本身是不能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以?xún)攤模赡苄纬纱罅康膲馁~，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

2.兼具公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，兼具公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目能穩(wěn)定的產(chǎn)生一定的收益，如地鐵和高速公路等。2009年開(kāi)始，昆明市政府規(guī)劃斥資3 000億元修建地鐵，這一項(xiàng)目會(huì)預(yù)支掉昆明市之后10年左右的全部財(cái)政預(yù)算收入。巨大財(cái)政空洞需要通過(guò)舉債來(lái)填補(bǔ)，隨著工程的進(jìn)展，昆明市的負(fù)債可能會(huì)越來(lái)越重，后期融資也就越來(lái)越難。

三、云南省地方政府性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）超負(fù)荷舉債，政府總體債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)審計(jì)調(diào)查，2013年上半年，云南省地方公共財(cái)政預(yù)算支出1 577.93億元，而預(yù)算收入僅780.67億元，就預(yù)算來(lái)說(shuō)，支出是收入的2.03倍，且云南全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)3 823.92億元。在這樣入不敷出的情況下，單單付息都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，更不用說(shuō)還本了。

（二）債務(wù)負(fù)擔(dān)不均，部分地方和行業(yè)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，云南省包括省本級(jí)以及71個(gè)市、縣、鄉(xiāng)的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率均高于100%；行業(yè)狀況方面，截至2013年6月，全省政府還貸高速公路債務(wù)余額164.06億元，取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額1 237.71億元，債務(wù)償還壓力較大。

（三）債務(wù)增速快，還債同步困難。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共計(jì)為3 779.29億元，比2010年底增加1 515.90億元，年均增長(zhǎng)22.76%。其中縣級(jí)增長(zhǎng)21.38%，市級(jí)增長(zhǎng)16.74%，省級(jí)增長(zhǎng)32.89%。按照這一增長(zhǎng)速度，何時(shí)能還清這筆巨額債務(wù)時(shí)間難以準(zhǔn)確估計(jì)。

（四）部分地方和單位違規(guī)融資，政府部門(mén)違規(guī)對(duì)外提供擔(dān)保。我國(guó)《擔(dān)保法》明確規(guī)定“政府部門(mén)不得對(duì)外提供擔(dān)保、反擔(dān)保。”但在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，云南部分地方政府有21.60億元債務(wù)是通過(guò)非金融機(jī)構(gòu)以及BT等違規(guī)舉借的。在2011年7月至2012年6月一年期間，云南違規(guī)發(fā)放公積金貸款達(dá)2.5億元。

四、解決云南省地方政府性債務(wù)問(wèn)題的建議

（一）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的增量。從審計(jì)公告可知，云南省地方政府債務(wù)已經(jīng)明顯超出負(fù)荷。為化解風(fēng)險(xiǎn)，保持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，首先，應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能，將政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到服務(wù)和公共管理上來(lái)，將資金的投向轉(zhuǎn)向一些能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的良性投資項(xiàng)目上。其次，深層推進(jìn)政府體制改革，形成財(cái)權(quán)與事權(quán)分離并和各級(jí)政府的具體情況相適應(yīng)，調(diào)整中央與地方之間及地方各級(jí)政府之間收支關(guān)系。在分稅制改革中，加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政支出的約束。最后，減少地方政府對(duì)企業(yè)的擔(dān)保力度，減輕其財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)債務(wù)資金的投向。對(duì)于一些大型的建設(shè)項(xiàng)目，因涉及的資金量大，地方政府需建立一套嚴(yán)格的監(jiān)控體系，貫穿于項(xiàng)目策劃、評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入生產(chǎn)整個(gè)過(guò)程中，并將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門(mén)和責(zé)任人；將每筆資金的流向具體落實(shí)到某個(gè)項(xiàng)目、某個(gè)融資平臺(tái)；根據(jù)“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的債務(wù)管理原則，將債務(wù)償還責(zé)任落實(shí)到各個(gè)融資平臺(tái)和個(gè)人。同時(shí)，政府部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該項(xiàng)目直接和間接產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目實(shí)施的有利和不利條件，項(xiàng)目實(shí)施后的有利和不利影響，避免出現(xiàn)“爛尾”工程。

（三）建立并強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。雖然審計(jì)公告中披露云南省地方政府性債務(wù)仍在可控范圍內(nèi)，但是風(fēng)險(xiǎn)是必然存在的，須加以重視并致力防范和化解。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)要樹(shù)立牢固的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，其次要從舉債源頭上把關(guān)，并進(jìn)行連續(xù)、動(dòng)態(tài)、全方位的審計(jì)監(jiān)督。目前我國(guó)還沒(méi)有形成一套完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行量化評(píng)估，并根據(jù)危機(jī)發(fā)生的事前、事中、事后的情況以及危機(jī)的嚴(yán)重程度制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和補(bǔ)救措施。

（四）落實(shí)地方政府官員的責(zé)任。債務(wù)的舉借很多時(shí)候是由舉債主體把控的，由于一些項(xiàng)目會(huì)涉及到官員的績(jī)效，政府領(lǐng)導(dǎo)起到了帶頭作用，對(duì)此，各級(jí)政府應(yīng)該本著“為人民服務(wù)”的宗旨，杜絕一切不利于公眾利益的行為。對(duì)地方政府官員的績(jī)效考核不應(yīng)只看重表面的數(shù)據(jù)、資料，還應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的程度、人民生活水平、公眾滿(mǎn)意度、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行綜合考核，將對(duì)政府官員的績(jī)效考核落到實(shí)處，避免政績(jī)工程、形象工程，避免考核形式主義和走過(guò)場(chǎng)。

（五）建立健全相關(guān)法律規(guī)定，加大懲戒力度。我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)中均明確規(guī)定了地方政府不可作為的方面，但是現(xiàn)實(shí)表明，債務(wù)的存在又有其必要性和不可避免性。這無(wú)疑加大了對(duì)地方政府性債務(wù)管理的難度，相關(guān)部門(mén)應(yīng)從修改完善相關(guān)法律規(guī)定入手，逐步完善對(duì)政府債務(wù)的界定。另一方面，對(duì)于地方政府違規(guī)舉債、違規(guī)發(fā)行債券、違規(guī)擔(dān)保等一系列影響經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行為，國(guó)家要加大懲戒力度，使地方政府對(duì)這種違法行為自覺(jué)進(jìn)行抵制，形成“不能違規(guī)、不敢違規(guī)、不愿違規(guī)”的良好局面。