國家出版基金運行機制研究*

◎ 王文杰 王 躍

國家出版基金運行機制研究*

◎ 王文杰 王 躍

國家出版基金經過數年發展已經具有較為完備的運作機制，包括復合式的管理結構、規范的項目申報審批制度、完備的資金資助體系、嚴格的監管驗收機制以及科學的人才選拔與管理制度。

出版；國家出版基金；運行機制

我國的國家出版基金創立于2007年，由“重大出版工程專項基金”發展而來，旨在鼓勵和資助優秀公益性出版項目，加強公共文化服務體系建設，繁榮發展公益性新聞出版事業。國家出版基金的主要資金來源是政府財政撥款，同時也依法接受社會組織的捐贈。國家出版基金的具體運行機制可從管理結構、審批機制、資金資助體系和監管機制等幾個方面來分析。

一、委員會制下的復合式管理結構

基金管理委員會是國家出版基金的領導機構，成員主要包括新聞出版廣電總局（原新聞出版總署）、中宣部、財政部、教育部和科技部等部門。國家出版基金規劃管理辦公室負責相關的日常工作。具體的管理結構如圖1所示。

圖1　國家出版基金管理結構圖

國家出版基金委員會作為一個委員會制的組織團體，表現出十分明顯的委員會制結構模式，內部以直線型組織架構快速有效地傳遞組織信息，外部引入專家庫，在整個基金項目的管理過程中可以起到決策、咨詢、合作與協調相結合的目的。

從組織結構角度來看，基金管理委員會采用明顯的委員會制的結構模式，構成了出版基金的管理層，來自不同部門的成員保證了國家出版基金在貫徹政策方向上的正確。復合式的組織結構使得國家出版基金資助范圍較為廣泛，資助內容十分多樣，資金項目分布更加合理，解決了小眾公益性項目出版難的問題。在執行層面，采取了垂直式的組織結構，有利于提高執行的效率。在項目立項過程中嚴格遵循“自愿申請、公平競爭、專家評審、擇優立項”的原則，按照出版單位自主申報、省級主管部門初核、基金辦復核、基金委成員單位聯席會議審議、基金委會簽決策、向社會公示公告等規范程序進行。基金辦作為基金委下屬負責日常基金項目管理工作的主要機構不參與發表意見，不負責項目和資金分配的前期設定，不具有決策的職能，其主要工作是組織專家評審、監督項目的實施情況，為項目責任單位和專家提供服務。這種基金會組織架構十分有利于集思廣益、溝通交流以及開展集體性的審議與判斷，以最終真正做到“專家客觀評審”“基金委民主決策”。

二、規范的審批機制

國家出版基金在每年申報開始之前都會發布年度項目申報指南，主要包括“指導思想”“資助重點”“申報要求”“申報程序”四大部分①，并通過組織召開國家出版基金管理工作座談會對出版單位設計及申報項目等給予具體指導。尤其自2012年起，國家出版基金會開始將每年出版基金的資助范圍與資助重點明確在幾個具體的大類當中，如2012年度為馬克思主義理論研究和建設、宣傳和普及，社會主義核心價值體系研究和建設，經濟社會發展，中華文化建設，哲學社會科學，自然科學與工程技術，對外交流等七類。②基金還明確地列出了概不受理的幾種情況。這主要是為了對獲得基金資助的項目單位的資金資源利用情況進行更好的監管，督促項目承擔單位提高項目運作效率，高質保量地完成資助項目。在這一過程中，基金不資助已獲得中央財政資金（基金）資助的項目，以避免重復資助和資源浪費。除此之外，基金會還開始實行分級申報制度，以800萬元為分級點，依照申請單位的實力對其申請資助項目的數量進行限制，結合之前對于資助項目申報機構在社會信用、管理水平和出版業績等方面的基本要求，申請提交材料的規定，以及工作內容和所要承擔責任的詳細界定，國家出版基金委員會能夠對申報機構完成項目的能力和水平做出初步篩選，以保證其出版內容的高質量及完成的高效性。

目前，國家出版基金已基本形成了較為完備、科學的項目申報審批流程，如圖2所示。其中，評審隊伍是出版基金發揮職能的關鍵，專家素質的高低直接影響到出版基金資助項目的優劣。因此，從2008年開始，國家出版基金管理委員會就在項目申報與審批過程中積極發展專家評審這一關鍵環節，建立起了科學的專家評審制度，在專家選拔過程中嚴格按照規定程序推薦遴選具有較高學術專業水平、在學科行業內具有較高威望和影響的人才，最終建成包括學術專家、出版專家和財務專家的高素質專家隊伍。到2014年9月，入庫的評審專家已達2000人，其中學術專家約占總人數的2/3。③

在項目評審過程中，基于《國家出版基金評審專家管理暫行辦法》《國家出版基金項目評審暫行辦法》《國家出版基金項目評審細則》及專家兩年輪換制度，基金辦會從專家庫中兼顧學科和地區隨機抽取各方專家組成項目評審團，對申報項目統一進行專業、科學、規范的評審工作。其中，初級評審中按專業擇取學術專家，復評過程中則遴選出學術、出版等方面專家，終評中的專家主要以出版和財務專家為主，進行初評、復評和終評三輪評審，最后，基金辦根據專家評審將排序后的合格項目與擬資助狀況一同匯總上報基金委，進入公示階段。跨年度資助項目需每年接受年檢，所有項目均需進行結項驗收，每年國家出版基金還會對評審和結項驗收專家進行考評，其中表現突出的出版、質檢和財務專家還會得到通報表揚，并記入國家出版基金“認真履職專家檔案”，對不負責任或有失信行為的專家清出專家庫，并進行通報批評。

圖2　國家出版基金申報審批流程

三、合理的資金資助體系

自2007年國務院批準設立國家出版基金，特別是黨的十八大確立建設文化強國的戰略目標以來，中央財政逐年加大對國家出版基金的投入，基金規模從初期的每年2億元，增加到2014年的4.5億元，④資金來源全部為中央財政撥款。

從國家出版基金網站披露的信息來看，2010年至2014年末，向基金會申報的項目單位和項目數量總體呈逐年遞增態勢，如圖3所示。這意味著國家出版基金在整個新聞出版行業的關注度、公信力和影響力在不斷增強，為基金會多中選優、優中選精打下了堅實的基礎。從審批占比來看，2012年出現了一個明顯的拐點，雖然審批項目數量總體保持逐年增加的趨勢，然而2012年對申報重點的細化以及分級申報的首次實行使得該年度申報項目數量出現下降，總體趨勢較為平穩。

圖3　2010—2014年國家出版基金申報獲批項目數量示意圖

從2007年發展至今，國家出版基金已經具有完備的項目資金資助體系，以資金項目完成時間為標準來劃分資金撥付比例，并結合考核管理方法、預留款項保證金等機制，基金會能夠有效保證資金在項目各個完成階段達到最大限度的利用，避免出現資金撥付不到位或者資金運作不合理的局面，如表1所示。在這一過程中，資金必須專項用于出版項目中直接成本支出，包括項目出版物的人力費用和材料費用等方面，以便于資金流投入方向的確定與控制。

表1　國家出版基金資金撥付標準示意圖

經過七年的發展，國家出版基金資助的項目單位在地域上已經基本達到全面覆蓋。從國家出版基金網站披露的數據信息可以得知，2010年至2014年末，國家出版基金一共資助了1141個項目，其中中央各主管部門組織申報427項，占37.4%；地方主管部門組織申報714項，占62.4%。⑤其中，上海、湖南、江蘇、四川的項目審批數量一直排在全國前列，這些地方具有較為良好的經濟基礎，圖書出版市場發展極為迅速，是出版基金主要流向的地區。至于北京審批數量不突出，究其原因應該有兩點，一是北京地區出版項目被分流，一部分選擇從中央各主管部門渠道進行資金申報，二是北京地區基金組織等金融機構數量較多，出版項目在尋求資金資助時可以有更多的可選擇對象。值得一提的是，新疆、西藏、廣西、寧夏和內蒙古五個自治區發展勢頭良好，在全國項目申報數量中所占比例大幅提升，表現出國家出版基金對少數民族地區文化發展的鼓勵與引導，體現了國家出版基金的公益性特點。資助地域分布如圖4所示（2013年未披露項目具體資助地，2014年僅公布了五個自治區數據）。

圖4　2010—2014年國家出版基金項目資助單位地域示意圖

在資金投入方面，國家出版基金也在逐漸加大對中小型出版項目的引導與支持，如圖5所示。2014年在獲得審批的317個項目中，500萬元及以上的項目為14個，占4.4%；500萬元到100萬元之間的項目為81個，占25.6%；而100萬元以下的項目則多達222項，占70.0%。⑥資金支出規模結構總的來說較為合理。

圖5　2014年國家出版基金資金支出結構示意圖

從出版形式上來看，圖書依舊是國家出版基金主要的資助對象，占比基本保持在90%左右，音像制品和多媒體出版項目相對占比較少。另外，在出版內容方面，國家出版基金涵蓋范圍較為全面。不過，國家出版基金的投入方向也在不斷發生變化，如圖6所示（2014年信息披露不完全），哲學社會科學類和科技類始終保持較高占比，同第三大類文學藝術類合并總和基本占到總量的三分之二以上，這是因為國家出版基金作為一個國家層面的組織機構，更多地要體現導向性的作用，對于服務黨和國家工作大局的出版項目具有一定的傾向性。與此同時，國家出版基金還關注重大理論與現實問題，大力支持推進科技進步的前沿性學術著作，并致力于深入挖掘和發展中國優秀傳統文化等。不過也應看到，少數民族文化類仍然只占很小的一個部分，雖然數據顯示少數民族地區審批項目數在近些年增幅很大，但真正以展現少數民族文化為內容的項目數量還未達到一定規模。因此，國家出版基金應該在兼備公共性的基礎上重新回歸公益，積極引導、鼓勵和促進少數民族文化、少兒讀物等出版內容的傳播與發展。

圖6　2010—2014年國家出版基金項目資助內容示意圖

四、嚴格的監管機制

圖7　國家出版基金結項驗收流程示意圖

截至2013年底，已有649個項目進行了結項驗收與綜合績效考評，其中2009～2010年68個，2011年92個，2012年148個，2013年341個。⑦具體的績效考評機制是將項目年檢和結項情況按照百分制進行評分，前者占30%，后者占70%，計算項目的綜合得分并排序。得分在90分以上為“優秀”，89～80分之間為“良好”，79～70分之間為“合格”。在2010年到2013年的項目綜合績效考評中，獲得“良好”的項目數占比逐年增加，如圖8所示，而獲得“優秀”的項目數量雖逐年增加，但因基數增幅更大，反而呈現下滑趨勢，這是正確的績效考核模型應該呈現的結果，即“兩頭大，中間小”，既對優秀精品的標準與數量加以控制，又不斷減少剛過標準的“合格”項目數量。從第一年申報以來累計已結項的項目在前幾年總獲批項目數中的占比（例如2011年占比為2010年與2011年結項數之和除以2010年與2011年總獲批數量所得）的變化可以看出，從2012年開始項目結項數量大幅度提高，這是由于2012年初基金辦出臺了一項新的政策《國家出版基金資助項目績效管理暫行辦法》，辦法中詳細列明了項目立項、年檢和結項考評的內容、流程和獎懲規定。辦法規定對年檢與結項考評不合格或因故申請延期1年以上的項目承擔單位要進行通報批評，并取消其下一年度項目申報資格，結項考評不合格者還會取消撥付資助尾款；對于結項考評優秀的項目承擔單位則予以通報表揚，并在下一年度增加一個項目申請資格。這些都促使項目承擔機構在項目實施過程中高效高質地在規定時間內完成其所申報的項目。

圖8　2010—2013年國家出版基金績效考評結果示意圖

另外，作為新聞出版廣電總局（原新聞出版總署）的直屬事業單位，基金辦還積極聯合總局共同開展基金監察工作，2012年4月，原新聞出版總署專門建立“新聞出版政府資金項目監督檢查”網站，其中包括總署信息的披露、出版基金資助項目成果展示、法律法規規章文件的公示等。該網站結合國家出版基金規劃管理辦公室官方網站，真正實現了項目申報、執行預算、資金管理等情況的經驗共享，為社會公眾共同參與監管審查提供了較好的軟環境。

我國國家出版基金經過7年的發展，已經具有較為完備的運作機制，有力地支持了國家重大出版項目的實施，促進了新時期新聞出版產業的繁榮發展。然而，同美、日、歐發達國家的出版基金相比，它還有很多不足之處需要加以完善。一方面，在公益性角度上，國家出版基金應當加大對少數民族文化、未成年教育、“三農”科教內容出版的投入；與此同時，也要注重中國文化的對外傳播與交流，以提高我國文化軟實力。另一方面，在加強法律法規建設的同時，我國的出版基金還可借鑒西方成熟的資金管理模式，考慮培育引入第三方行業監管機構，最終形成較為完備的出版基金監管體系，以促進我國出版基金的健康、快速發展。

（王文杰，對外經濟貿易大學公共管理學院副教授；王躍，對外經濟貿易大學公共管理學院2014級研究生）

*本文系教育部青年社科基金項目“我國文化產業基金運行機制研究”（項目編號：10YJC860043）的研究成果。

注釋：

① 參見國家出版基金規劃管理辦公室發布的《2016年度國家出版基金項目申報指南》.

② 國家出版基金規劃管理辦公室.2012年度國家出版基金項目申報指南發布.中國新聞出版報［N］.2011-9-5（01版）.

③ 國家出版基金規劃辦公室.完善評審機制 確保立項質量［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed.aspx？id=8&nid=1698.

④ 國家出版基金規劃管理辦公室.2014年度國家出版基金評審立項工作綜述［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed. aspx？id=4&nid=1658.

⑤ 根據國家出版基金規劃管理辦公室2010—2014年“年度國家出版基金評審立項工作綜述”中披露的各類型項目和各級申報單位相關信息及數據整理.

⑥ 國家出版基金規劃管理辦公室.2014年度國家出版基金評審立項工作綜述［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed. aspx？id=4&nid=1658.

⑦ 根據國家出版基金規劃管理辦公室統計報告中2010—2014年度項目述評數據整理得出.

項目實施過程中，國家出版基金已建立起一套以績效管理貫穿全程的項目管理機制，在法律法規的明確框架下，用科學嚴格的制度來規范項目管理，實現了從項目立項、年檢、結項，到成果使用的全程績效管理。其中，基金辦對所有項目實行結項驗收，按嚴格規范的程序，對全部項目成果進行把關。對申請結項的項目，由基金辦及時組織專家或委托省局組織專家進行驗收。在整個過程中，基金辦要求相關專家必須嚴格按照有關標準，對項目成果質量、經費管理等方面進行層層把關。對個別不符合驗收要求的項目，根據相關管理規定，要求項目承擔單位整改后，再重新組織驗收。對于委托各省局結項驗收的項目，基金辦根據各地報送的材料，認真檢查、核驗評分，對把關不嚴的項目，根據實際情況調整分數，并及時與省局溝通，提出改進措施。具體流程如圖7所示。其中，檢查、評定、驗收過程通過專家評審、層層考核、專人管理、嚴格驗收等一系列具有明確規范的流程標準，結合建立預審、流程管理、考評、責任機制，從項目申報、項目建設、項目質量和資金使用四個方面嚴格把關，使國家出版基金的項目資金資助監管體系日臻完善。