構建鄉鎮政府財政監督民主化制度框架

吳子平

鄉鎮作為我國基層一級政權，其財政狀況如何，對和諧社會的建立和經濟的發展起著非常重要的作用。但是，在社會主義市場經濟的新形勢下，對鄉鎮財政的監督還不適應農村經濟的發展，在一定程度上影響了鄉鎮的財政建設。另外，由于我國鄉鎮經濟發展不平衡、財政供養人員增長較快、財政體制不完善、鄉鎮債務嚴重等原因，相當數量的鄉鎮財政運轉愈來愈困難，成為當前我國財政經濟運行中突出的問題。鄉鎮財政困難不僅影響了整個財政經濟的良性運轉，還影響了城鄉區域的協調發展和基層政權的鞏固以及農村社會穩定。如何加強鄉鎮財政監督，以適應鄉鎮財政管理環境的變化和發展要求，已成為財政監督工作中一個亟待解決的問題。

一、加強人大對鄉鎮政府財政監督的建議

1.健全鄉鎮人大財政監督法律法規體系。目前我國關于人大財政監督的法律法規主要有：《憲法》、《全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定》、《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》、《全國人大議事規則》、《國務院關于貫徹實施〈全國人大常委會關于加強預算審查監督的決定〉的通知》等。這些法律法規為我國人大財政監督制度奠定了基礎，但由于法律規定的模糊性，致使預算監督過程中存在許許多多的問題，人大的財政監督權力處于“虛置狀態”。

隨著我國提出“依法治國”的明確目標，出臺《財政監督法》已成為我國財政監督工作的重中之重。“只有以法律的形式明確監督機構的職權、責任、監督程序、監督方法、當事人的權利義務、違反財政法規的法律責任等方面的問題，才能使我國的財政監督真正做到獨立執法、依法辦事、依法監督。”

2.完善鄉鎮人大財政監督的運行機制。（1）健全相應的人大財政監督工作機構，改革現行的政府內部審計制度。從政府系統看，行政型國家審計就是自己審自己，沒有別的權力制衡，一方面行政首長既要對整個公共收支運行負責又要對國家審計負責，在這種情況下往往會尋找平衡；另一方面國家審計機構與被審計對象即用款部門都是行政（或政府）的代理人，這時，監督者與被監督者之間很容易串謀。所以，在完善人大對政府財政監督的過程中，應嘗試將審計部門劃歸為人大下屬獨立機構，使我國審計機構模式由行政型模式轉變為立法型模式。

（2）加強對政府財政的動態監控，建立日常監督機制，實行事前監督、事后監督與過程監督相結合。當前我國的人大財政監督重點放在事前、事后監督，對預算執行過程中出現的問題很難發揮有效的監督作用，這使得已成定局的重大問題難以挽回。因此，完善人大財政監督機制，需要加強對預算執行情況的過程監督，政府的計劃、預算執行情況，要定期及時向人大匯報。人大批準政府的計劃和預算以后，不能一直等到本年度結束，計劃和預算已經執行完畢后，才得到計劃和預算執行情況的有關信息和匯報，應當建立由政府定期向人大匯報的制度。政府應當在每年第三季度向人大報告計劃、預算執行情況；政府有關部門應當在每季度終了最多30日內，將計劃執行情況以及有關經濟運行情況向鄉鎮人大財經委員會匯報。

二、將民主懇談會應用于鄉鎮政府財政監督過程中

財政監督民主性的一個重要方面是公眾參與。財政監督是公共財政的基本保障，而只有民眾的廣泛參與才能明晰公共財政的“公共”性質。近年來，各種民生問題的產生大多與公共財政安排失當有關，其實質就是民眾在財政監督中缺乏應有的話語權，于是就產生了政府大樓越蓋越高、官員小汽車越來越豪華而教育、住房、醫療等問題卻越來越嚴重的怪狀。從這個角度而言，政府預算應向全社會徹底公開，并允許民眾以建議、批評等多種方式參與審查和監督。在這方面，浙江溫嶺市新河鎮、澤國鎮等地探索的人大代表、民眾代表等共同介入的“參與式預算”監督模式，堪稱典范。溫嶺市的民主懇談會制度，其對村務的民主監督，是建立在外力即鄉鎮政府行政力量推動為主的民主監督制度。優點是同時發揮了縱向監督和橫向監督兩種監督形式的作用，監督力量較強。民主懇談會制度這種村務監督形式，對于一些村務相對比較簡短和集中的村、特別是對于重大村務的監督，不失為一種好的監督形式。

三、完善“鄉財縣管”制度的對策

1.進一步完善縣鄉財政管理體制，增加鄉鎮可用財力。按照“事權上移、財力下移”的思路和“事權與財權相匹配的”原則，繼續改革縣鄉財政管理體制，創新管理機制，進一步理順和規范縣鄉財政分配關系，調動鄉鎮增收節支的積極性。盡可能地提高鄉鎮收入的分成比例，增加鄉鎮可用財力。加大鄉鎮激勵獎補力度和鄉鎮的轉移支付，特別是要加大對貧困鄉鎮的扶持力度，支持鄉鎮經濟健康發展。要加強對鄉村債務的調研，出臺相應對策，幫助緩解鄉鎮財政困難。

2.加強監管，抑制腐敗和提高財政資源的利用效率。優化財政支出結構，加強支出管理，提高鄉鎮財政資金使用效益，是防止財政支出膨脹，提高財政支出質量的重要保證。（1）民主理財，加強農民和鄉鎮人大的監督，把財政建立在法治和民主的基礎上。在當前，應該加強鄉鎮人大建設，使人大代表成為真正的民意代表，使鄉鎮人大真正獲得各項權力，加強鄉鎮人大對鄉鎮政府財政行為的約束。人代會制度應當放開普選，選舉出能夠真正代表農民群眾利益、精通財政財經業務、善于又敢于對違法違紀的不正之風進行抵制的好代表，才能真正做好審批和監督工作。（2）規范預算制度和財政收支監管制度，一定要強化上級對下級的專業檢查，并加強上級部門監督。第一，實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率。提高鄉鎮財政資源的使用效率，應成為鄉鎮財政制度建設和運行的重要目標之一。第二，加強財政管理，嚴格執行預算。當前應綜合運用零戶統管、集中支付和工資統發、收支兩條線等財政收支管理手段，按量財辦事、綜合平衡的原則，對鄉鎮財政實現收入統攬、預算統編、國庫統付、采購統辦和財務統管。同時嚴格執行財政預算，不在預算內的必須經鄉鎮人大通過才能支出，對支出加大監督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進行嚴格監管，堵塞漏洞，充分發揮財政支出效益。

四、三管齊下強化鄉鎮財政審計監督

鄉鎮財政審計監督工作存在的問題很多，審計風險較大，如果任其發展，則后患無窮。要解決以上問題、強化鄉鎮財政審計監督，就需要從以下三個方面采取有效措施。

1.制度建設是基礎。一是加強鄉鎮財政財務審計監督立法，盡快制定一套完整統一的財政審計監督方面的法律法規，徹底改變財政審計監督無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不究的狀況，以便正確而有效地實施審計監督。二是要建議健全各級財政資金從申報、撥付到使用全過程的審計監督機制，有針對性地選擇同深化改革與宏觀經濟調控關系密切的重點項目，以及社會公眾關注的熱點項目，進行全面細致的事前、事中和事后審計監督，將財政資金的日常管理與專項監督有機地結合起來，使管理之中有監督，監督是為了更好地加強管理。三是要建立健全鄉鎮財政財會制度，按照規定設置賬簿，正確運用會計科目認真填制和審核會計憑證，編制會計報表切實做到證賬相符、賬實相符、賬表相符、表表相符，確保會計信息真實有效。

2.隊伍建設是關鍵。鄉鎮財政審計監督工作量大、面廣、政策性強、要求較高、任務較重，它要求審計監督人員不僅要熟悉國家方針政策，懂得經營管理和法律法規知識，而且要精通會計和審計業務知識。因此，鄉鎮財政財務審計監督機關必須加強隊伍建設，盡快建設一支政治素質較高和業務水平過硬的審計監督隊伍。同時，還應加強鄉鎮財政財務的財會隊伍建設。

3.嚴格執法是保障。根據近年來進行鄉鎮財政審計監督總結的經驗和教訓，針對改革開放、實行市場經濟過程中出現的新情況和新問題，相關部門應盡快制定一套切實可行的、統一的法規制度，以解決以權謀私、以物謀私、公款私存、貪污受賄、損失浪費、擠占成本、截留挪用、營私舞弊等問題。同時，既要堅決處罰違紀違法的單位，又要嚴厲追究有關領導的責任，決不能姑息遷就。惟有如此才能真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究，真正發揮財政審計監督的作用。

（作者單位：泉州市洛江區生產力促進中心）