論市場機制下的水污染物排放許可制度革新

李義松 鄒愛文

摘 ? ? ?要：水污染物排放許可制度經過多年發展，已成為我國水污染防治的核心制度之一，但該制度尚有許多不足之處，不能有效回應現實的需要，有待進一步完善。本文基于對水污染物排放許可制度歷史沿革和立法現狀的梳理，從行政法治和市場化兩個維度審視該制度存在的問題，提出完善水污染物排放許可制度的建議：完善相關法律法規體系，統一許可實施主體，拓展許可適用范圍，完善許可中的公共利益保護機制。

關 ?鍵 ?詞：水污染物排放許可;市場機制;現實需求;制度革新

中圖分類號：D922.112 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0080-06

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：李義松（1963—），男，安徽蕪湖人，河海大學法學院教授，河海大學環境法研究所所長，法學博士后，江蘇省環境資源法學研究會會長，研究方向為環境資源法、行政法、法理學;鄒愛文（1990—），男，福建人，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為環境行政法。

基金項目：本文系2012年度國家社科基金重大項目“保障經濟、生態和國家安全的最嚴格水資源管理制度體系研究”的階段性成果，項目編號：12&ZD2142014年度江蘇省社科基金規劃項目“環境公益訴訟基本理論與前沿問題研究”的階段性成果，項目編號：14FXB004。

水污染物排放許可制度是水污染防治的核心制度之一，是從排放源頭控制水污染物排放行為的制度。排污單位的排污設施是否達標，可以在何地排放水污染物，水污染物排放量如何確定，最終能否排放水污染物，都取決于是否獲得水污染物排放許可。同時，水污染物排放許可也是政府對排污行為予以管制的行政手段，該行政手段能否實現管制目標，一方面取決于水污染物排放許可制度的制度結構，亦即許可制度本身是否合理完善;另一方面則取決于政府是否嚴格依照法律法規實施該許可制度，但是制度本身才是根本。完善的制度結構與合理的制度安排是實現制度功能的基礎，同時制度也不能脫離現實需求，滿足現實需求是制度的價值目標。因此，發現制度存在的不足和問題，探尋完善制度的建議，是制度研究必不可少的一部分。本文立足于我國水污染物排放許可制度的歷史和現狀，從行政法治和市場化兩個維度，著力分析水污染物排放許可制度存在的問題，為水污染物排放許可制度提供相應的完善建議，以期實現水污染物排放許可制度的功能價值。

一、我國水污染物排放許可制度的歷史沿革及立法現狀

（一）水污染物排放許可制度的試點

我國歷來重視水污染防治工作，水污染防治立法工作起步較早。1984年全國人大常委會通過了《水污染防治法》，但并未明確規定水污染物排放許可制度，只規定了排污單位應當申報排放的水污染物種類、數量和濃度。1987年召開的“實行排污申報登記和排污許可證制度座談會”以及1988年召開的“水污染物排放許可證試點城市工作會議”揭開了我國水污染物排放許可制度的序幕。此后，水污染物排放許可制度的試點工作分別在上海、北京、湘潭等17個城市和山東小清河流域展開。1988年國家環保局頒布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（已于2007年10月8日正式廢止），這是我國首次以法律文件的形式確立了水污染物排放許可制度。1989年國家環保局頒布的《水污染防治法實施細則》明確了排污申報制度，也確立了達標排放頒發排污許可證，超標排放發給臨時排污許可證的制度。在此階段，排污許可證既是衡量排放水污染物是否超標的憑證，也是濃度控制的輔助措施。

（二）水污染物排放許可制度的確立

國務院于1995年頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確規定在重點污染控制區內的排污單位和重點污染控制區外的重點排污單位應當按照國家規定申請領取排污許可證，這是對水污染物排放許可制度的進一步細化和明確。由于水污染物排放許可制度尚處于試點階段，全面推行的條件還不成熟，1996年全國人大常委會在修訂《水污染防治法》的過程中并沒有直接將水污染物排放許可制度納入其中，而是沿襲了原水污染物排放申報的規定。2000年國務院頒布的《水污染防治法實施細則》延續了《水污染防治法》確立的排污申報制度，并實施重點污染物排放總量控制制度，也確立了重點污染物排放許可制度，明確規定對不超過排放總量控制指標的重點水污染物頒發排污許可證，對超過排放總量控制指標的則發臨時排污許可證。該《細則》將總量控制制度和排污許可制度結合在一起，以總量控制作為排污許可制度的基礎和實施要求，又以排放許可證作為總量控制制度實施的法律形式和手段。[1]至此，水污染物排放許可制度在行政法規層面得以確立，但是可以看出此階段的水污染物排放許可的對象只限于重點水污染物，并未全面實施水污染物排放許可制度。

（三）水污染物排放許可制度的全面推行

2004年開始實施的《行政許可法》為水污染物排放許可制度的整合提供了契機，為之前頒布實施的一系列關于水污染物排放許可制度的法律法規和規章的整合和完善提供了法律依據。《行政許可法》為行政機關實施行政許可提供了法律依據，明確了設立和實施行政許可應當遵循的基本原則。該法第12條第1款明確規定，直接涉及生態環境保護的，需要按照法定條件予以批準的事項可以設定行政許可，這為水污染物排放設立行政許可提供了法律基礎。

排污許可制度是落實污染物排放總量控制制度，是加強污染物排放監管的重要手段。為了進一步規范排污行為，解決水污染防治面臨的新問題，在總結多年試點經驗的基礎上，2008年全國人大常委會修訂的《水污染防治法》明文規定國家實行排污許可制度，并禁止排污單位沒有許可證和違反許可證的排污行為。至此，水污染物排放許可制度在法律層面正式確立下來并全面推行。此后全國人大及其常委會和國務院修訂的法律法規也都明確規定實施水污染物排放許可制度，水污染物排放許可制度作為對水污染物排放監管的重要行政手段在全國全面實施，成為水污染防治的基礎制度。

二、水污染物排放許可制度面臨的挑戰

（一）水污染物排放許可制度對改善水環境的效用

水污染物排放許可是對排污單位的排污行為進行直接管制的行政行為，也是水污染防治最核心的法律制度之一。該制度自確立以來，在水污染防治方面被寄予厚望，政府希望通過制度管控排污單位的排污行為，從而控制水污染物排放量，改善水環境，實現水污染防治目標。從國家環境保護部2011年和2012年發布的《全國環境統計公報》的統計數據來看，重點水污染物排放量都呈下降趨勢，①該制度和水污染物排放總量控制制度的實施能夠達到水污染物排放管制的目標，但是總量控制的水體排污制度并未從實質和根本上改變我國的水體狀況，全國的水體狀況甚至有進一步惡化的趨勢。[2]這也是我國目前水污染防治的現狀——水環境形勢依然嚴峻，水環境風險日益凸顯，水污染治理任務依然艱巨。水污染物排放許可制度的實施雖然實現了水污染物排放量的管制目標，但是對改善水環境質量的作用目前還沒有顯現出來，與當初對該制度的期望仍存在一定的差距，這也是該制度實施以來面臨的一大挑戰。雖然水污染物排放許可制度在管制水污染物排放方面取得了一定的成效，但該制度能否成為水污染防治的“硬約束”仍需時間的檢驗。

（二）水污染物排放權交易對排污許可制度提出了新的要求

排污權交易又稱為可轉讓排污許可證，是指能夠作為商品進入市場交易或在排污者之間進行有償轉讓的許可證。排污權交易是一種污染控制策略，它是在污染物總量控制下利用市場機制對稀缺環境資源及利益進行優化配置的污染控制手段。[3]這種運用法律和經濟手段的污染控制策略已被證明是一種有效的環境污染防治制度，目前，水污染物排放權交易制度已在我國多個省市展開試點。排污權交易分為一級市場和二級市場，一級市場是指政府通過許可的方式將排污指標分配或售與排污單位，二級市場是指獲得排污指標的排污單位之間的排污權交易。可見，二級市場的水污染物排放權交易的前提是交易主體獲得政府許可的水污染物排放權。長期以來，我國的水污染物排放許可都是作為政府管制排污單位排放水污染物的行政行為，以許可權為核心，注重政府管制，缺乏市場觀念。而水污染物排放權交易的實施，也給作為傳統行政行為的水污染物排放許可制度提出了新的要求。水污染物排放許可需要相應的轉型，以適應和服務水污染物排放權交易制度的實施。

三、我國水污染物排放許可制度存在的問題

我國現階段的水污染物排放許可制度是建立在排污總量控制基礎之上的。長期以來，水污染物排放許可制度的實施主要是為了實現污染物排放總量控制目標，可以說是水污染物排放總量控制制度的輔助制度。直到2008年《水污染防治法》的修訂，才在法律層面正式確立了水污染物排放許可制度。經過多年的試點，盡管積累了豐富的實踐經驗，但就我國目前的水污染物排放許可制度而言，仍存有不少問題。

（一）法律規范上的缺陷

首先，雖然我國《水污染防治法》規定了排污許可制度，并且授權國務院制定排污許可的具體辦法和實施步驟，但至今并未出臺排污許可的具體實施辦法，2008年發布的《排污許可證管理條例》征求意見稿也未正式頒布實施。由于《水污染防治法》的規定過于原則，屬于宣示性的規定，缺乏可操作性，使得部分地區的水污染物排放許可處于“擺設”狀態，無法發揮管制的作用。其次，在2008年《水污染防治法》修訂以后，多個省（包括直轄市）都制定了具體的暫行辦法或暫行規定。但由于國務院尚未出臺該法的實施細則，地方政府也只能針對本地區的情況出臺暫時實施辦法，各個地區的規定各不相同，導致法律法規之間存在明顯的差異。由于各個地方對水污染物排放許可的態度不一，重視程度不同，致使該制度在實施過程中的效果千差萬別。

（二）水污染物排放許可的實施主體不統一

首先，城鎮污水排放和工業污水排放的許可主體不統一。根據《水污染防治法》的規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理，水污染物排放的申報登記也由環境保護行政主管部門負責。可以看出，環境保護行政主管部門應當是水污染物排放許可的實施主體。而2013年國務院頒布的《城鎮排水與污水處理條例》第21條規定：“從事工業、建筑、餐飲、醫療等活動的企業事業單位、個體工商戶（以下稱排水戶）向城鎮排水設施排放污水的，應當向城鎮排水主管部門申請領取污水排入排水管網許可證。”這一規定將城鎮排水主管部門確定為向城鎮排水設施排放水污染物許可的實施主體，導致了同樣的水污染物排污許可因排放地點不同而實施主體也不同。

其次，在江河、湖泊設置排污口的許可實施主體存有重疊現象。排污口的設置決定了水污染物的排放地點，《水污染防治法》規定排污單位應當按照法律、行政法規和國務院環境保護主管部門的規定設置排污口;在江河、湖泊設置排污口的，還應當遵守國務院水行政主管部門的規定。易言之，排污單位在江河、湖泊設置排污口不僅要符合環境主管部門設定的條件，還應當取得水行政主管部門的同意。這種雙重的許可條件，不僅造成了行政主體之間的行政權力交叉，增加了行政成本，也增加了行政相對人的投入成本，有違服務型政府的理念。

（三）水污染物排放許可的適用范圍過于狹窄

《水污染防治法》確立了水污染物排放許可制度，并且禁止沒有排污許可證的排污行為。該法規定應當申請排污許可的對象主要有三類：一為直接和間接向水體排放工業廢水和醫療污水的企業事業單位;二為城鎮污水集中處理的運營單位;三為其他按照法律應當取得排污許可的企業事業單位。《城鎮排水與污水處理條例》將個體工商戶也納入應當申請排污許可的對象范圍內。可以看出，目前的水污染物排放許可主要適用于點源污染源，而面源污染源不在許可適用的范圍內。但是從國家環境保護部2013年公布的《全國環境統計公報（2012年）》來看，農業面源污染源的化學需氧量排放量和氨氮排放量占排放總量的比例分別達到47.6%和31.8%。①由此數據可以看出，水污染物排放量很大一部分還未能納入許可的范圍之內。因此，應當將農業面源污染也納入到水污染物排放許可范圍之中，加強農業面源水污染管制。

（四）水污染物排放許可制度中的公共利益保護機制不完善

水污染物排放直接影響排放區域的水環境質量，直接關系到公共利益，然而，我國目前水污染物排放許可中的公共利益保護機制還不完善。首先，由于缺乏信息公開的程序保障以及信息公開的監督和救濟途徑，行政主體在實施水污染物排放許可時往往對許可信息公開不及時甚至不公開。而排污單位取得排污許可證排放水污染物的信息也公開甚少，公眾很難獲取排污單位的排污信息。其次，水污染物排放許可聽證制度存在缺陷。一方面，聽證申請人范圍過窄，水許可聽證申請人僅僅只有許可申請人和利害關系人，對第三人的合法利益和公共利益并沒有予以保護。由于未能保障第三人聽證的權利，在實踐中，經常出現由于不當排污行為直接或間接導致第三人利益和公共利益受到損害的情況，這顯然有悖社會公平，不利于社會矛盾的消減。另一方面，聽證主持人專業素質不高。目前我國規定聽證主持人、其他聽證工作人員由水行政許可實施機關審查該水行政許可申請的工作人員以外的人員擔任，負責聽證的主持、記錄等組織工作。涉及重大、復雜或者爭議較大的水行政許可事項的聽證，可以由水行政許可實施機關法制工作機構的工作人員擔任聽證主持人。事實上聽證主持人應當具有獨立性，與水行政許可主管部門不存在利益沖突，并且不得從事與聽證相沖突的工作。

（五）監管缺失

首先，我國當前水污染物排放許可制度缺乏監督機制，一方面表現為行政主體實施排污許可后監管不嚴，監管力度不大，有的地方只管發證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項權宜之計。[4]政府基于“經濟人”的成本——收益比較使得排污許可機關產生重許可、輕監督的偏好。另一方面則表現為對行政主體實施的水污染物排放許可缺乏必要的監督。行政許可尤其是環境資源等受益型許可自其存在以來就存在著各種利益糾葛，導致行政許可本身存在一些弊端，而這在我國當前體制中體現得尤為明顯。行政主體在實施水污染物排放許可時有很大的自由裁量權，許可過程中存在很大的“尋租”空間和可能性，給行政主體違法實施行政許可創造了機會。其次，缺乏科技監管手段。水污染物的排放和治理本身就牽涉到科學技術領域，其監管更應當運用相應的科學技術手段。最后，我國缺乏排污主體自我約束機制和群眾監督機制。環境守法不僅僅是政府的工作和責任，也是每一個排污主體和全社會應盡的義務;良好的水生態環境關系到每一個人的切身利益，因此，自我約束和群眾監督機制不可缺失。

四、我國水污染物排放許可制度的完善建議

我國的水污染物排放許可制度自試點實施以來，已經歷了30多個春秋，可以說在試點的基礎上通過總結經驗，得到了長足的發展，已成為我國水污染防治的核心制度之一，但尚有需要完善之處。筆者認為，應從以下幾方面對該制度進行完善。

（一）完善水污染物排放許可制度的法律法規體系

⒈盡快出臺水污染物排放許可的具體細則。水污染物排放許可制度在實施過程中效果不明顯，關鍵在于缺乏具有可操作性的規范文件。由于我國《水污染防治法》對該制度規定得過于原則，在實施過程中缺乏針對性，指導性不強，導致該制度在實踐中無法發揮其制度功能。因此制定一部具有可操作性、指導性強的實施辦法即成為迫切需要。為彌補《水污染防治法》的不足，應當進一步細化規則，將能夠在全國范圍內適用的關于排污申請的基本框架性規定全部囊括其中，以此來強化《水污染防治法》的可操作性，提高排污許可制度的法律地位。[5]對于國務院2008年發布的《排污許可證管理條例》征求意見稿，應加快修訂速度，盡快出臺具體的實施細則。

⒉及時梳理我國水污染物排放許可制度的法律規范。由于涉及該制度的法律規范出臺時間不一，法律規范之間可能存在沖突，因此要及時梳理法律規范，彌補法律空缺，從而形成完善的由環境保護法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章構成的法律體系，避免出現一般法律過于原則、缺乏操作性，而具有操作性和指導性的規范文件法律效力又太低等問題，為該制度的實施提供堅實的法律基礎。

（二）統一水污染物排放許可的實施主體

對同一類的許可應當由同一行政主體負責實施，避免許可實施責任主體不明——“九龍治水”現象的發生，防止許可實施過程中的差異化。一方面，行政法治要求行政主體享有的行政職權明確合理，統一水污染物排放許可是行政職權合理配置的需要，有助于厘清行政主體的職責;另一方面，市場化要求行政主體提供更高效便捷的行政服務，政府不僅要履行好自己的監管職責，更應向服務行政轉型。統一水污染物排放許可實施主體為向服務行政轉型提供了可能，最終為行政相對人提供了便利， 同時也有利于公眾監督行政主體的許可行為。就我國目前的水污染防治體系來看，城鎮排水主管部門和水行政主管部門的許可權限應統一到環境主管部門，將環境保護主管部門確定為水污染物排放許可的實施主體，其他相關部門負有協助義務。

（三）拓展水污染物排放許可制度的適用范圍

長期以來，水污染物排放許可制度僅僅停留在重點區域和重點污染物上，適用范圍過窄是該制度未能顯現其制度功能的主要原因。即使修訂后的《水污染防治法》將排污許可制度確立為排污管制的一般制度且禁止無許可證不得排放水污染物，但是該制度的適用范圍主要限定在點源污染，而未拓展至面源污染。基于面源污染源排放的水污染物總量巨大、污染面廣的現實，筆者認為應當將面源污染也納入水污染物排放許可制度范圍內，通過構建合理的面源污染排放許可制度控制面源污染物排放，從而實現全面推行水污染物排放許可制度。這不僅有利于全面管制排污者的排污行為，也為不同排污主體參與排污權交易提供了可能。由于只有經過行政主體許可獲取的排污權才能進入排污權交易的二級市場進行交易，因此，將農業面源污染源納入許可范圍，允許面源污染源通過技術創新節余的排污權進入水污染物排放權交易市場，能夠極大地激發面源污染源減排的積極性，從而使占排污總量近半的面源污染源加入減排隊伍中。

（四）完善水污染物排放許可制度的公共利益保護機制

⒈完善水污染物排放許可信息公開機制。信息公開一方面是對行政相關人權利和利益的保護，另一方面也是權利伸張、監督實施的前提和基礎。陽光是最好的防腐劑，不透明是最大的柏林墻。筆者認為應當將水污染物排放信息公開作為排污許可申請人的一項法定義務，強制排污單位公開水污染物排放信息。作為實施水污染物排放許可的行政主體則應當按照《信息公開條例》的規定主動定期公開排污許可信息，逐步實現水污染物排放許可過程信息全面公開制度。最大限度地保護利益相關人和公眾的知情權，真正使排污許可行為符合公開、公平、公正的原則，以最大限度地保護相對人和公共利益。

⒉完善水污染物排放許可制度的公眾參與機制。我國的水污染物排放許可雖有專門的聽證制度，但該制度在實踐中往往淪為程序化機制，不論聽證結果如何，對水污染物排放許可的影響都非常有限，這也是我國聽證制度的一大弊端。筆者認為，應當將保障公眾參與作為水污染物排放許可行政主體的一項法定義務。政府有義務盡快進行立法和建立制度，完善排放許可證管理中的公眾參與程序，妥善處理公眾意見，[6]保障公眾參與權。一方面，需要擴大聽證申請人的范圍，將第三人納入聽證申請的范圍，以保護利害關系人的利益和水環境保護公益組織的權利;另一方面，水污染物排放許可具有一定的專業性，對于水污染物級別和性質的鑒定都需要具有一定專業基礎知識的人，聽證本身也應當公平公正并具有獨立性。因此，應當設立專門化、職業化的水污染物排放許可聽證主持人，而不能簡單地由一般的行政機關內的無利害關系人擔任，以最大限度地保障公眾參與的權利。

（五）完善水污染物排放許可制度的監管機制

⒈加強行政主體許可后的監督與管理。排污許可行政主體既是水污染物排放許可的實施主體，也是負有監督職責的監督機關，排污許可證主管機關的監督也是最有效的監督。重許可，輕監督，百害而無一利，不僅是行政主體責任缺失的表現，也是其違反法律規定的表現。排污許可行政主體監督排污單位的排污行為不能有絲毫懈怠，但依靠傳統的定期檢查、抽查制度難以達到監督的目的。因此，對排污單位的監督主要在于排污量的監測，應當依靠現代化的監測系統，建立在線監測系統，可以在線跟蹤各持證單位的水污染物排放情況，以加強監督與管理。[7]可以說，完善監測監督系統是排污行政許可主體實施許可后續監督的制度保障。

⒉完善水污染物排放許可實施的監督機制。排污許可屬于裁量行政行為，行政主體在實施許可過程中有較大的自由裁量空間，為防止行政主體實施許可發生尋租行為，防止“官商勾結”侵害他人利益和社會公共利益，有必要完善行政主體實施許可的監督機制。一方面，應通過信息公開制度保證許可的公開透明，保障社會監督的可能性;另一方面，應積極構建環境行政公益訴訟機制，保障公眾通過司法途徑監督行政主體的行政行為。

【參考文獻】

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[4]姚伊樂，邢飛龍.應盡快全面推行排污許可證制度 莫讓良方成雞肋[EB/OL].http：//59.108.157.198/html，2014-05-21.

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[7]林志美.我國水污染物排放許可證制度研究[D].昆明理工大學碩士論文，2011.

（責任編輯：徐 ?虹）

Innovation of Water Pollutant Emission Licensing System

under Market Mechanism

Li Yisong，Zou Aiwen

Abstract：Water pollutant emission licensing system has become one of the core system of our country's water pollution prevention and control after years of development.However，this system has many deficiencies，can not effectively respond to practical demand and needs further improving.Based on the analysis of the historical evolution and present legislation conditions，the paper discusses the existing problems from the two aspects of administrative legalization and marketization and puts forward the proposals to improve the water pollutant emission licensing system，like improving the relevant laws and regulations system， unifying the main body of license，expanding the applicable scope of license，and perfecting the public interest protection mechanism in the license.

Key words：water pollutant discharge permit;market mechanism;practical needs;system innovation