公務員權利救濟路徑探析

摘 要：我國公務員在管理國家事務中起著十分重要的作用。公務員在履行職責義務時，其權利可能會受到不同程度的侵害，但以現有的法律很難使其得到公正、合理的救濟，這不但會挫傷他們的工作積極性，而且會影響其管理作用的發揮。本文以公務員權利救濟途徑為切入點，對公務員在行使、維護合法權益時出現的問題進行了分析，在此基礎上，建議將公務員權利救濟納入行政訴訟，使其權益得到充分救濟。

關 鍵 詞：公務員；權利救濟；合法權益

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0072-06

收稿日期：2015-04-20

作者簡介：秦秀明（1965—），女，吉林洮南人，中共洮南市委黨校副教授，研究方向為民法、行政法。

一、公務員權利受侵害的現狀

我國《公務員法》第2條明確規定：公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負責工資福利的工作人員，其范圍包括行政機關的工作人員，也包括黨的機關、各司法機關、各立法機關等除內勤人員以外的和在公共企事業單位及社會團體中由國家委托執行公務的所有工作人員。公務員的權利包含兩個方面：一方面是公務員享有《憲法》規定的作為國家普通公民應具有的權利，另一方面是公務員享有《公務員法》第13條規定的非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分，提出申訴和控告等權利。雖然我國《公務員法》對公務員的權利作出了規定，但現實中，公務員權利受到侵害的現象隨處可見。

（一）違反規定招錄公務員

我國《公務員法》明確規定：錄用擔任主任以下及其他相當職務層次的非領導職務科員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。但在實際操作中常常出現偏差，不能充分體現公平、公正的原則，不能很好地保護公民擔任國家公務員的權利。如隨著干部隊伍的老齡化，地方政府常年通過筆試、面試兩個環節公開招錄公務員，以補充公務員隊伍。一般情況下筆試環節能體現公平、公正，一些有真才實學的人可以脫穎而出，但面試環節則問題種種，究其原因是公務員招錄部門及工作人員不能按規定要求操作，搞權錢交易，打感情分，使許多德才兼備的人因經濟困難或沒有社會背景而與公務員身份失之交臂，侵害了他們的公平競爭權。

（二）不合理的績效考核

每到年終，行政人事部門都要從德、能、勤、績、廉五個方面對公務員進行優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個檔次的工作實績考核。被評為優秀不僅僅是對公務員一年工作成績的肯定，還有利益和榮譽跟在其后，如連續三年優秀記三等功一次。但如果公務員連續兩年被評為不稱職，依照《公務員法》的相關規定將被開除公職。按正常程序，每個單位應當按照先個人述職、述廉，然后由其他同志進行評議的方式進行，只有經過這樣的程序評定出的結果才能體現公平、公正，評選出的優秀才能服眾。但現實中則不然，很多單位是以主要領導的思想意志為轉移，主要領導想報誰誰就是當年的優秀，民主評議形同虛設。有的單位年終評先選優時，私下拉關系、走門路，為達到他人能投自己一票的目的不惜請客送禮。結果是平時政治思想、工作實績等方面表現平庸，不具優秀公務員資格的被推為優秀公務員，而一向工作認真積極，各方面表現都比較突出的同志由于不擅交際往往評不上先進或優秀，這嚴重侵犯了他們的政治、經濟利益，極易挫傷其進取心和工作積極性。

（三）不公正的職務晉升

《公務員法》第5條規定：公務員管理，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，依照法定的權限、條件、標準和程序進行。公務員晉升職務應當具備擬任職務所要求的政治思想素質、工作履歷、文化程度和工作能力等方面的條件，并嚴格按照一定的組織程序進行操作。但現實中，有些單位往往是按主要領導的意圖行事，誰跟主要領導“走得近”、個人“關系好”，誰就會被提拔。從近幾年被紀檢監察和司法機關處理的領導干部的親自供述中充分證實了這一點，他們要么與上級主要領導沾親帶故，要么通過行賄等不正當的手段而獲得升遷。相比之下，那些具備德、能、勤、績、廉要求因沒有“路子”和“背景”的公務員，只能在自己的工作崗位上永遠當一般科員，直至到退休。有些地方為了突擊提拔與領導有“個人關系”的公務員，故意曲解“干部年輕化”的政策，別出心裁地制定公務員提前離崗的土政策。科級、副科級干部在53歲左右，給一定的優惠政策就強令退居二線，給一心想“往上爬”的公務員騰出領導位置。很多被強迫退居二線的公務員以為走申訴、控告的救濟程序根本解決不了問題，便聚集起來去找上級相關領導進行理論，其結果常常是上級相關領導以種種理由和方法將各種不滿情緒壓制下去。這不僅使提前退居二線的干部權益受到侵害，而且使在崗的干部也失去了工作動力和工作熱情，造成許多不良影響。

（四）不客觀的行政處分

行政處分是指對違反《公務員法》相關規定而不依法追究刑事責任的公務員所實行的懲戒措施。行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。對公務員的行政處分應當嚴格按照合法程序進行，根據其違反法律法規規定的事實，依照相關的法律法規進行處理。但必須以事實為根據，以法律為準繩，做到事實清楚、證據確鑿充分，只有這樣才能使受處分的公務員認可和接受。但現實中，有的地方則不能按照《公務員法》的有關規定進行處理，偏離客觀事實，處分過重現象依然存在。如在群眾路線教育期間，有的地方公務員因遲到、早退被紀檢監察部門處兩年不得晉升職務等記過、記大過行政處分。有的鄉鎮領導因群眾越級上訪而被組織人事、紀檢監察部門予以記過、記大過的處分。有的單位主要領導借助內部人事調動、分福利房等機會利用自己的職權吃拿卡要，這都嚴重侵害了公務員的經濟利益和合法權益。

二、我國公務員權利救濟存在的問題

（一）權利侵害與救濟主體的同一性

公務員的合法權益受到行政機關侵害后，可以向原處理機關、同級政府的人事部門、上一級行政機關、行政監察機關提出復核、申訴、控告。行政機關作出行政處理決定后，受處理的公務員對處理決定不服，可以向原處理行政機關要求其改變或撤銷其決定。但在實踐中，原行政處理機關幾乎不可能改變自己的行政處理決定。按照我國現行的行政管理體制，原處理決定機關與同級人民政府的人事部門、行政監察機關同為國家行政機關，同級行政機關間行政權力是平等的，即使個別行政法規有同級行政機關可以相互監督的規定，但由于缺乏可操作性，在實踐中根本無法執行。同級政府人事部門接到當事人的申請要向原行政處理機關進行核實、求證，原行政機關可以配合調查核實，也可以不配合調查核實，不配合的結果是導致所調取的證據不真實，沒有調取到新的證據，同級行政人事部門只能作出與原行政處理決定相同的決定，不會使求助人滿意。上一級行政機關是原行政機關的領導機關，原行政機關的處理決定往往是在其參與、指導下做出的，讓其監督下級行政機關，糾正下級行政機關作出的行政處理決定就等同于糾正自己的決定，實踐中很少有哪個行政機關的行政人事處理決定被上級行政機關改變或撤銷的。向行政監察機關申訴，法律賦予行政監察機關的權限非常有限，其向原行政處理機關作出行政監察建議的拘束力非常小，況且，行政監察機關本身也是行政機關，它與原行政處理機關有共同的上一級領導機關，如果申訴、控告決定被其否定，上一級領導機關也是不滿意的。2004年中國青年報刊登了兩則公務員工資變相被扣的消息，一是山西平遙縣政府規定，所有財政開資的機關工作人員每人捐獻一個月的工資，用于啟動村村通油路的大規模工程；二是江蘇贛榆縣因財政緊張向所有機關干部借一個月工資。這里的捐和借其實質都是對公務員權益的侵害。有的公務員找單位領導反映，領導說這是上級領導的決定。有的則對此進行了申訴或控告，但最后也被駁回了。由此可以看出，公務員權利救濟者就是權利侵權者，基于權利性質的同一性，行政機關不能克服潛在的自我保護意識，公務員的權利很難得到保護。

（二）救濟范圍比較狹窄

我國《公務員法》及相關法規對申訴的范圍僅限于行政處分、降級、辭退、年度考核不稱職等處理規定，而在職務晉升、獎勵授予、福利分配以及其他大量的不公正待遇等方面則沒有明文規定提起申訴或者仲裁的權利。如在提拔重用方面，因用人不公導致應該得到提拔重用的公務員沒有得到提拔重用，而不應該提拔重用的則被提拔重用了，這就嚴重侵害了那些平時表現優秀的公務員的公平競爭權，而這種受到侵害的權益則沒有被列為申訴、控告、仲裁的范圍。對于仲裁，我國《公務員法》規定：當事人對人事爭議仲裁裁定不服的可以向人民法院提起訴訟。這是公務員權利救濟制度中唯一可以進行司法救濟的渠道，但這種救濟渠道僅僅適用于實行聘任制的公務員，聘任制公務員與國家行政機關間是合同關系，有此類合同關系的公務員與聘任機關發生的合同爭議當然可以進行行政訴訟。作為行政機關內部具有行政隸屬關系的公務員其合法權益遭受不法侵害或不利影響，除了經行政救濟程序進行申訴控告和人事爭議仲裁外，目前還沒有其他有效途徑給予救濟和保障。

（三）救濟程序不完善

我國相關法律法規對公務員權利救濟只是做了比較籠統的規定，缺乏具體的操作程序和運行機制。關于受行政處分的公務員申訴、控告的理由，行政機關受理申訴、控告的時限，行政機關對處理結果的送達及執行具體程序等都沒有明確、系統的規定。如申訴和控告超出時限規定，受理機關沒有做出處理應該如何進行解決，對行政機關工作人員由于瀆職應立案而沒有立案，應做出行政處理決定而不予做出決定應追究什么責任等都沒有明確規定，這極易造成各行政機關之間相互推諉，不利于公務員權利的及時救濟。此外，行政機關處理行政申訴和控告均是單方以書面的形式進行，沒有當事人的參與，根本不聽取受處理的公務員的陳述辯解，沒有質證、聽證、回避的程序規定，作出的處理決定很難實現公正。

三、強化公務員權利救濟路徑的思考

（一）完善行政機關內部救濟的相關制度

⒈強化公務員權利救濟的行政立法。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。我國目前對公務員權利及救濟的法律法規散見于《國家公務員獎勵辦法》、《國家公務員培訓辦法》、《國家公務員申訴辦法》、《人事爭議處理決定規定》、《國家公務員法》、《行政監察法》及國家人事部制定的與《國家公務員法》相配套的《暫行條例》、《實施辦法》之中。這些法律法規在保護公務員的合法權益過程中起到了重要作用，但因其大多屬于低位階的規范性法律文件，且各部門規章和法律法規之間存在交差重合，不利于立法的科學性和合理性要求，不能滿足公務員的正常需求，也不利于依法行政和我國法治化的進程，因此，應強化保護公務員權益的程序立法。因為程序法是實體法的保護法，實體法只是靜態地確定了公務員的種種權利，若權利受到了侵害如何能實現救濟，必須由程序法加以規定，比如公務員請求回避、申請聽證和辯論權在程序法中都會有一定的體現，只有實體法而沒有相應的程序法，實體法就會變成一紙空文。

⒉充分發揮行政監察機關的職能。行政監察機關是行政機關的監督機關，其主要職能是糾正不適當、違法的行政行為。公務員權益受到侵害，可以到行政監察機關進行申訴、控告。但由于種種原因，我國行政監察機關的相關作用發揮得不充分，比如公務員的合法權益受到行政機關的侵害時，很少有人去行政監察機關進行申訴、控告，行政監察機關每年也很少受理、審理相關行政機關內部侵權的案件，究其主要原因就是監察機關權力行使得不好，因此，應充分發揮行政監察機關的職能作用，在鼓勵其充分依法行使行政監察職能的基礎上，通過一定的法律程序賦予其更多的審理行政侵權案件的權利。使其在案件審理中有調查取證權，保證其在審理案件過程中不受任何行政機關的干涉，有權撤銷和改變行政機關對公務員作出的不合理、不合法的行政處理決定，讓行政監察機關真正成為公務員的權利救濟機關。

⒊取消不必要的復核程序。復核是指公務員對行政機關作出行政處理決定不服時向原行政處理機關申請重新審查的程序。在正常情況下，權利受侵害的公務員請求對行政處理決定進行復核審查，無論原行政機關的處理決定正確與否，原處理機關對其處理決定基本是作出維持的復核決定，即使是錯的也很少作出更改。因此，應取消該程序，允許受處理的公務員直接向上級行政監督機關申訴，取替原行政機關的復議程序，這不僅可以減少不必要的環節，降低成本，提高行政效率，而且會不同程度地約束原行政處理機關依法公正地處理公務員侵權案件，使公務員的合法權益得到保護。

（二）將公務員權利救濟納入行政訴訟

《行政訴訟法》第12條第3款規定：行政機關對行政工作人員的獎懲、任免等決定不服而提起的訴訟，人民法院不予受理。可見，我國公務員的合法權益受到侵害時只能通過復議、申訴、控告等行政手段去維權，行政救濟手段十分單一，所以有必要將公務員權利救濟納入行政訴訟，用法律來保護公務員的合法權益。

⒈將公務員權利救濟納入行政訴訟，有利于充分保障公務員的合法權益。公務員權利的實現需要法律保障，也只有將公務員權利救濟納入司法救濟，才能使公務員的權利得到充分救濟。因為司法救濟具有一定的優點：一是當事人在訴訟中法律地位平等。《行政訴訟法》第7條規定：當事人在行政訴訟中的法律地位平等。將公務員權利救濟納入訴訟，可使侵權人與被侵權公務員處于平等的訴訟地位，擁有同等的訴訟權利和義務。在訴訟過程中，行政機關不再是管理者或領導者，公務員在訴訟中也可以享有同等的機會闡述意見和辨明是非，這有利于訴訟結果趨于合理、公正。二是法院在訴訟中獨立行使審判權。《行政訴訟法》第3條規定：人民法院對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。此外，法院審理案件過程中實行公開、合議、回避、兩審終審制度和審判監督制度。這一系列制度的規定，有利于公務員權利救濟的實現。三是權益保護期限較長。《行政訴訟法》規定：公民、法人或其他組織認為其合法權益受到不法侵害從知道或應當知道其權益受侵害起3個月內向法院提起行政訴訟，情況特殊的可以視不同情況分別延長至2年、5年、20年。若對法院一審裁判不服，還可以在法定期間內提起上訴或申訴。其救濟期限和方式明顯優越于《公務員法》及相關法律的規定。此外，法院裁判還具有效力的確定性和強制性，敗訴的行政機關若不履行義務，法院可以強制執行。所以，行政訴訟救濟是公民私權利在社會救濟、行政救濟失敗后最有效的救濟方式，是權利救濟的最后保障，被法律界認為是公平正義得以實現的最后的、最有效的途徑。

⒉將公務員權利救濟納入行政訴訟，有利于行政機關依法行政。行政訴訟的最大優點就是司法機關獨立審理案件，不受任何行政機關和個人的干涉。行政機關對公務員侵權案件移交到司法機關后，就無權過問和干預案件的審理了，即使是上級行政機關及領導也無權干涉司法機關及工作人員審理案件。行政訴訟的特殊性在于舉證責任倒置，即在行政訴訟中被告對作出的行政行為負有舉證責任，其實質是要求行政機關作出行政行為時應有事實根據，否則其行為違法。將公務員權利救濟納入行政訴訟，司法機關會嚴格按照法定程序，依照法律法規公正審理案件，如果行政機關及工作人員非法或不合理地對公務員進行行政處理，司法機關則會予以糾正，同時會對嚴重違法人員提出司法建議。敗訴的可能一定會促使行政機關慎重處理行政案件，從而減少、避免權力行使的隨意性，同時也有利于在行政機關打破一個人說了算的人治意識，防止其濫用職權，侵犯公務員的合法權益，促進行政機關依法行政水平的提高。

（三）牢固樹立公務員權利救濟意識

雖然我國目前已進入法治社會，但人們的法律水平還不高，有相當一部分在職公務員由于法律意識淡薄，平時不注重學習法律知識，導致不懂法、不守法、不會用法，當自己的權利受侵害時不會用法律保護自己的合法權益。因此，樹立正確的權利救濟理念是解決公務員權利救濟的當務之急：一是要加強普法教育。各行政機關的主要領導要充分認識法律學習的重要性，把普及提高工作人員的法律知識當做提高其工作能力的首要任務來抓。公務員培訓組織機構也應把法治理念的學習列為培訓的主要內容，通過警示教育、以案說法等形式，用公務員權利受侵害的典型事例教育他們權利受侵害帶來的嚴重危害，激發他們學習的熱情，使之明確國家公務員應擁有合法權益，當自己的權益受到侵害時應通過哪些救濟途徑和方式維護自己的合法權益。二是國家機關要牢固樹立依法行政、依法辦案的法治理念，嚴格按照法定程序受理公務員的申訴、控告，公開、公正地審理案件，加大力度實施案件責任追究制，不辦人情案，不枉法裁判。三是加強法律監督。法律監督部門和全社會公民要從依法治國的大局出發，增強法律觀念，摒棄“事不關己，高高掛起”的陳舊思想觀念，對侵害公務員合法權益的行政行為要勇于監督，勸導并幫助權益受侵害的公務員尋求權利救濟。

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（責任編輯：王秀艷）