西方利益表達理論對當代中國的啟示

摘 要：19世紀中葉以后，西方發達資本主義國家從自由競爭階段發展到了壟斷階段，激烈的市場競爭造成了社會利益的不斷分化，不同群體強烈的利益訴求催生出了多元化的利益表達渠道。西方學者認為，利益表達的本質是民眾將要求輸入政府結構的過程，利益表達必須通過各種組織來進行，必須遵循合法化、規范化的基本要求。這些理論觀點對構建中國特色利益表達機制具有重要的借鑒意義。

關 鍵 詞：利益集團;利益分化;利益表達機制

中圖分類號：D013 文獻標志碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0014-07

收稿日期：2015-04-20

作者簡介：張健（1969—），男，陜西西安人，咸陽師范學院政治與管理學院副教授，博士，研究方向為政治社會學。

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區項目“創新基層社會管理視域下利益相對受損群體的利益表達機制研究”的階段性成果，項目編號：13XJA810002;陜西省科學技術研究發展計劃項目“陜西突發事件中群體應激行為防控與處置對策研究”的階段性成果，項目編號：2014KRM102。

人的利益首先起源于人的需要。馬克思主義的利益觀表明：需要是利益的主觀基礎，利益是需要的社會形態。在人們的生產活動中，人的需要就轉變成了利益，人的需要的自我滿足也就轉變成了利益的自我實現。而人的利益的自我實現除能夠通過特定的社會關系和社會途徑來完成以外，政治權力是人們利益得到滿足、實現、調節和維護的重要手段。一般意義上，我們把個人或團體向政治組織提出要求的過程稱為利益表達。也就是說，利益表達是個人和團體向政府決策機構提出要求的過程，是民眾分散的無系統的利益要求轉換成權威性政策的重要階段。基于19世紀西方市場經濟結構變遷導致的社會利益的巨大分化和20世紀30年代后西方社會結構和人們生活方式的根本性變化導致大量新的、復雜的社會問題不斷產生的背景，西方學界對公眾利益表達的過程、方式進行了研究，涌現了大量的學術成果。這些理論對構建中國特色利益表達理論體系具有重要的借鑒意義。

一、西方利益表達理論形成的社會背景

19世紀中葉，西方資本主義國家先后完成的工業革命極大地提高了社會生產力，促進了資本主義經濟的迅速發展，也激發了自由競爭階段市場主體對利潤或超額利潤的競爭性獲取。19世紀末至20世紀初，西方主要資本主義國家從自由競爭階段發展到了壟斷階段，至此壟斷在經濟生活中居于支配地位，但壟斷不僅沒有消除競爭反而加劇了市場主體的競爭。市場經濟的激烈競爭又必然造成社會利益的不斷分化，使社會不同階層、不同利益隸屬群體和單位的利益意識被不斷喚醒和強化，對利益的追求已經成為資本主義世界中各階層社會行動的一種強大推動力。在這個過程中，經濟、政治上擁有強大資本的階級往往占據社會的主導地位，決定著社會利益的分配格局，而沒有經濟實力、政治地位的社會群體往往成為利益受損群體，這就使得由利益差異造成的階層之間的矛盾和對立逐漸產生并日趨尖銳。在此背景下，利益性質相同且處于同一利益水平上的人們，在明確的利益意識的驅動下結成了一定的利益團體，試圖通過影響其他社會集團或公共決策機關的決策來實現和維護自己的利益，這樣就產生了各種各樣的利益集團。西方學界對各種利益集團的利益表達方式進行了研究，形成了西方利益表達理論。

西方學界對利益表達的研究主要從以下兩個方面展開：第一，西方學者認為，在利益分化的社會背景下利益集團得以蓬勃發展，它們積極參與并影響政府的公共決策為自己謀取利益，是政府政治過程的重要環節。杜魯門將利益集團看作美國政治過程的基石，認為美國政治制度的變化是利益集團壓力釋然的結果：“社會中的任何集團都可能作為利益集團發揮作用，也可能作為政治利益集團起作用，即它們通過政府機構來提出自己的要求。”[1]第二，西方學者認為，利益集團的產生和發展與政府政策的變化密切相關，利益集團反映著不同特殊群體的社會需求，政府在制定社會政策時往往試圖與特定的利益集團直接談判有關政策問題，從而聚合不同利益群體的意見。阿瑟·本特利認為，政府過程實際上是一種經常性的集團行為，即集團之間的合作競爭、聯合分裂和改革調整，最終構成了反映公眾需求的政策。[2]然而由于利益集團往往只考慮自身的利益需求而置國家宏觀調控政策于不顧，致使政府決策有時會厚此薄彼。因此，20世紀90年代以來，西方學者開始研究如何限制利益集團的政策介入，引導不同利益集團共同參與國家政策的制定。

西方利益表達理論形成的社會背景和研究的進路表明：當一個國家社會經濟結構的巨大變遷促成了社會階層的利益分化后，就會必然導致公眾利益表達的不斷增長，這是社會發展的必然規律。因此，特定社會背景下的民眾利益表達具有現實客觀性，政府此時制定公共政策時應關注不同群體的利益需求，平衡各方的利益關系，以促使社會有序發展。

二、西方學者對利益表達途徑的解釋

民眾進行利益表達必須通過一定的渠道才能將利益訴求傳輸到政策制定機構，而多樣化的、暢通的表達渠道是協調利益、緩解社會矛盾、維護合法利益訴求的重要保障。西方學者認為利益表達的主體主要包括個人和團體，利益聚合的主體主要指團體，包括“正式的”或“有組織的”團體，如政黨、利益集團和政府決策機構。西方學界對利益表達的途徑進行了較為深入的研究，展示了西方民眾利益表達的范式。

第一，通過利益集團進行利益表達。市場經濟促動利益分化以后，在人們追求利益的過程中，當個人的利益表達遇到困難時，人們便求助于集團，希望通過集團的力量來使自己的利益得以表達。西方學者認為，在西方社會轉型期，各群體為了維護自身的利益必然形成某種社會集團即利益集團。利益集團的典型特征就是“提出各自的要求”，通過各種技術和社會制度保證和實現集團成員的要求。[3]利益集團的主要功能在于影響國家政策制定的方向，它們自身并不圖謀組織政府，而是定期與政府磋商，并對政策的制定和實施發揮積極的作用，政府也試圖與那些代表經濟生產者和服務業勞動者的利益集團直接談判有關政策問題。[4]然而，也有人認為，利益集團為了追求其特殊利益就會不顧一切地設法影響議會和政府決策，致使政府政策走偏，從而使政府喪失公共性，利益集團是民主程序的破壞者。還有一些政治學家認為利益集團對民主程序并沒有威脅，相反利益集團能夠把要求轉達給政黨、立法機構和行政機構，使政府決策更趨于成熟和完善。這兩種觀點闡明了利益集團的兩面性，其共性在于利益集團具有利益表達的功能。時至今日，西方國家中利益集團在政治生活中的活動幾乎無孔不入，其類型多種多樣。如企業、勞工、農業、專業、種族和民族、婦女、宗教、福利、公共利益、外國利益、單一問題等。

第二，通過政黨進行利益表達。西方學者認為，政黨最基本的功能之一就是利益綜合功能，這種功能是通過執政黨的組織機構包括黨的基層組織、國家組織、政治團體利益組織、新聞媒體及其他政黨組織來實現的。美國政治社會學家利普賽特在《一致與沖突》中明確提出政黨具有利益整合功能，他把政黨稱作“沖突的力量和整合的工具”。政黨作為“沖突”的工具，說明政黨為了維護所代表階層和群體的利益和其他政黨斗爭、討價還價;政黨作為“整合”的工具，說明為了實現其特定的目標，政黨就會想方設法把各種有用的力量都動員利用起來。[5]日本學者岡澤憲夫認為，政黨的利益綜合功能是通過“接受個人和集團在社會生活中形成的、并向政治系統表露的各種利益、要求、意見和欲望，把它們歸納成為在決策時便于處理的幾套可供選擇的方案”而進行。[6]杰克·普拉諾著的《政治學分析詞典》中也認為，在政治系統中通常使用利益聚集的是政黨，它們試圖從復雜的個人利益中找到若干共同性的原則、政策和要求。[7]所以，在西方，代表政黨利益的領導或代表人物不惜一切代價競爭上臺執政以維護本利益集團的利益，就成為了政治活動中的重要內容。

第三，通過一些精英人物進行利益表達。實際上，自人類開始政治活動以來，精英人物就扮演著利益表達和利益綜合的角色。在古代社會中，人們通常會向宗族、村落或者部落的首領表達自己的生活愿望、利益訴求，進而解決矛盾沖突。當代社會，雖然人們有許多可以依賴的組織、團體來闡明自己的政治主張、經濟需求、利益訴求，但精英人物發揮利益表達和利益綜合的功能仍然是政治生活中不可缺少的。阿爾蒙德認為，個別領袖為了聚集大量的政治資源獲得選票的支持，就會在互相交換恩惠和支持的基礎上建立起個人追隨者的網絡，從而形成庇護和被庇護的關系。這種以個人關系網進行利益綜合的方式對政治家的前程具有重要的意義，對個別公民特別是生存在勉強糊口邊緣上的公民能夠提供必需的利益。[8]所以，在西方發達資本主義國家，利益集團為了本集團的利益，或雇傭專門從事“游說議員活動”的政治掮客，或通過各種途徑收買和影響議員，或選派自己的代表直接進入決策機構為本集團進行利益表達。這是利益集團最有效的、最簡捷的利益表達渠道。另外，國會議員、政府官員以及法官為了獲得任職選票或民眾支持，也可以冠冕堂皇地扮演公民、利益集團利益表達的承載者。

第四，通過政府、議會和法院進行利益表達。政府不僅具有執行、貫徹法律和解釋應用法律的功能，還具有廣泛咨詢、政策規劃與設計以及方案評估與分析的功能。議會是由選舉產生而組成的，是國家的立法機構。議會也具有廣泛的決策權，可以通過制定法律作出決定。法院是公民或利益集團進行訴訟的機關，公民或利益集團可以通過向法院訴訟實現自己的目標。總之，公民或利益集團都可以通過政府、議會和法院進行利益表達，而這些權力機關也成為法定的利益聚合機構。其中，政府是民眾和利益集團進行利益表達的主要對象。詹姆斯·R·湯森和布蘭特利·沃馬克認為，政治制度的核心過程是將代表社會內部的個人和團體的利益、目標和愿望等轉變成政治決策，通過政府結構貫徹和檢驗這些決策。[9]道格·麥克亞當認為，抗爭政治事關抗爭，“亦即對他人提出涉及利益的宣稱，互動中至少有一方（包括第三方）是政府”。[10]

三、西方學者對利益表達的認識

（一）利益表達的本質：民眾將要求輸入政府結構的過程

阿爾蒙德認為，“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”。[11]這個概念表明：利益表達是政治參與過程，是民眾有意影響或試圖影響國家或地方政府進行政治抉擇或公益分配的行為。其實，利益表達以經濟取向為基礎，是民眾為實現經濟利益而介入政治生活的過程。也就是說，利益表達是民眾將自身的物質需要和精神需求向有關組織輸入的過程。馬克斯·韋伯認為，“一個行為，只要當它根據其所認為的意向，以設法滿足對有用效益的欲望為取向時就應該叫做‘以經濟為取向’”。而“合理的經濟行為”是人們通過與擁有支配權力的組織進行交換而實現的。[12]

同時，利益表達也是政府制定政策的重要環節。因為政策制定就是政府將民眾的要求轉變成一般政策選擇的過程。拉斯韋爾認為，在政策制定過程中，政府首先要弄清楚個人對政策做出的反應，再進行政策干預。[13]威爾達夫斯基將決策過程劃分為確立議事日程、問題分析、決策、政策實施和政策評估五個階段。[14]西蒙提出了決策制定的四個階段：找出制定決策的理由、找到可能的行動方案、在諸行動方案中進行抉擇和對已進行的抉擇進行評價，力圖通過階段性描述實現政策方案的最優化。[15]這種把決策過程劃分為利益表達、利益聚合和政府決策三個階段表明：利益表達、利益綜合是政府政策制訂的依據。利益表達成為政府制定政策的重要環節說明了民眾將其要求輸入政府結構的重要意義。

（二）利益表達的方式：通過各種組織來進行

西方學者認為通過組織進行利益表達才是有效的方式，缺乏有組織的利益表達不僅是分散的、脆弱的，還會導致社會不穩定。阿爾蒙德認為，“當一個社會中各種成分缺乏有組織的集團時，或無法通過現存的有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現都可能觸發人們蓄積的不滿，并會以難以預料和難以控制的方式突然爆發”。[16]柯丹青也認為，由于農民利益的表達是所謂的“日常抵抗”，并非是通過組織化和制度化的渠道實現的，因此，它十分脆弱而沒有任何強制力。[17]所以，他們強調利益表達應該通過特定組織進行，并鼓勵組織之間通過相互競爭實現國家利益。阿爾蒙德將組織分為機構性利益集團和社團性利益集團，認為機構性利益集團“因為它們的組織基礎為其提供了許多資源和接近權力的機會，都很可能是強有力的”;社團性利益集團因為“有一批專職工作人員集中致力于利益表達目標的專業化內部角色，還有制定利益和要求的有條理的程序”，所以“能特別容易地從經濟活動方面轉到政治活動方面”。[18]為了防止特殊利益集團操縱民眾的偏好和政府的行動，政府應鼓勵利益團體在利益表達過程中相互競爭，通過組織化利益表達的競爭方式使得任何利益團體都不會永遠處于支配地位。

（三）利益表達的基本要求：合法化、規范化

盡管西方國家民眾的利益表達呈現組織化、多元化的渠道，但學者和政權機關均強調利益表達必須合法化、規范化。阿爾蒙德認為，“大多數政治體系都對使用強制手段加以嚴格的限制”，特別是對“反政府的強制手段，即使是非暴力的，也是被禁止的”。[19]事實上，由于強制性利益表達方式會給執政者帶來巨大震動，造成社會動蕩，因此當局在制定法律常宣稱強制性利益表達方式為非法行為并加以禁止。如18世紀末英法兩國頒布的《全國性禁止結社法》和《夏勃里埃法》均明令禁止工人結社、罷工和示威。20世紀30年代美國頒布的《國家勞資關系法》、《公平勞動法》、《國家勞工管理關系法》和《勞資合作法》等也對工人的利益表達行為進行了詳細的限定。西方社會中的罷工、游行示威等街頭集體行動基本上都是在相關法律制度規定下進行的，一般不會對經濟發展和社會體制造成非常嚴重的危害。即使歐美發達國家賦予的公民結社、罷工、集會的權利，也有著嚴格的法律規定。如美國的《國家勞工管理關系法》規定，政府雇員和關系公共安全和社會正常運作的部門不允許罷工，一旦總統認為罷工將危及全國衛生和安全時，可以指定調查委員會對爭議問題進行調查。因此，正是由于強調利益表達合法化、規范化，所以各種組織就會積極影響、參與國家立法和社會政策制定工作。如德國工會聯合會為體現工會的利益訴求設立了勞動立法部和社會政策部，積極向立法部門施加影響，迫使聯邦政府通過了《煤鋼共決法》，有效保障了工人的利益。

四、西方利益表達理論對構建中國民眾

利益表達機制的啟示

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民能夠通過人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力，保證全國各族人民享有憲法和法律規定的民主、自由和權利。而西方資本主義國家普遍實行的三權分立制度是資產階級內部利益的一種調整，是為資產階級利益服務的，是少數人進行利益表達的工具。因此，我國公眾利益表達機制依托的政治體系與西方公民利益表達方式的政治基礎具有本質的區別。然而，當前我國正處于社會結構的急速轉型期，社會利益分化和公眾利益表達增長對政府公共政策的制定能力提出了挑戰，所以西方利益表達理論形成的社會背景，闡釋的利益表達的本質、方式和基本要求對構建我國民眾利益表達機制有一定的啟示。

（一）必須正確認識民眾的利益表達

西方利益表達理論形成的過程表明，在一個利益充分分化的社會里，利益主導成為了社會的基本準則。也就是說，在這樣的社會里，利益是主導群體行為以及個體行為的基本依據。而利益驅動必然會使民眾采取各種方式通過利益表達影響公共政策機關的決策，維護自身的利益。當今中國正處于社會急速轉型期和利益分化的進程中，利益分化導致了社會成員間利益差別較大，從而激發了利益受損群體利益表達的沖動，他們非常渴望將自己的利益訴求傳遞給各級公共政策部門。因此，政府決策部門應清楚地認識到利益分化時代公眾利益表達的增強具有一定的社會客觀性，即利益表達是民眾需求的輸出過程。這就要求他們必須努力拓寬公眾利益表達渠道，增強公眾利益需求輸入的實效和水平，為公共決策獲得充足的信息，從而實現公共決策的科學化。但是，我國不能照搬西方學者認同的通過利益集團間的博弈形成政策框架和內容，畢竟西方利益集團代表的是少數人的利益，其政策的制定常常偏離國家利益或損害社會底層民眾的利益。

（二）積極暢通利益表達渠道

西方學者對利益表達途徑的研究表明，由于公民或利益集團的利益表達具有目的性、多樣性、動態性和輸入性，所以西方社會形成了多元化的利益表達渠道。公民個人可以直接向有關機構表達自己的利益訴求，也可以通過利益集團以集體形式與黨派、政府、議會進行政治溝通，表達自己對政策制定、制度設計等的意見。這給我們的啟示是，改革開放后的中國社會利益結構已經發生了巨大變化，原來的整體性的利益結構已經轉化為多元化的利益結構，不同的利益人或利益群體均具有利益訴求的強烈愿望。近年來出現的大量的越級上訪和重復上訪現象就是一種體現。盡管我國已經加強并完善了信訪、舉報、市長熱線電話、新聞媒體投訴以及人代會議案提案的制度設計，但人們仍感覺到沒有有效的利益訴求渠道。因此，我們應在自己的政治框架內盡可能暢通利益表達渠道，使民情能夠及時、快速、準確、有效地上達決策部門，滿足民眾多元化的利益表達。然而，西方的多元化利益表達渠道很多情況下只是表面的、虛設的。現實中，只有那些超大規模的、力量雄厚的、能夠控制社會經濟命脈的利益集團才能影響政府、黨派、議會的政策制定和調整。因此，我們必須根據自己的國情，強化各級黨組織、政府、人大、政協以及合法登記的社會組織、新聞媒體的利益聚合功能，使民眾能夠通過不同渠道表達利益訴求，影響公共政策的制定，切不可將西方的利益表達方式在中國進行簡單的移植。

（三）通過組織化方式進行民眾利益表達

西方利益表達理論認為民眾通過組織進行利益表達才能有效維護自身利益，分散的、脆弱的、無組織無紀律的利益表達不僅會擾亂社會秩序而且對政府政策的制定和調整也不會產生任何有效影響。因此，我國的政府決策部門應疏導、號召、約束、鼓勵公眾通過政府信訪部門、合法的社會團體來表達自己的利益訴求或者通過執法機關以訴訟的形式解決矛盾糾紛，且在進行公共決策時整合民眾通過合法組織進行的利益表達，實現地方政府與公眾之間的良性互動和溝通。然而，這里要特別注意的是，西方學者強調的利益集團、政黨、政治精英等利益表達對象并不完全適用我國國情，我國各決策部門要強化對公眾利益表達的合法組織和渠道的雙重建構，以便使公眾的利益訴求能夠通過中國政治體系內外的相關組織和渠道合乎秩序、合乎規范地表達出來，進而從根本上消除影響社會穩定的非制度化利益表達事件。

（四）民眾利益表達應實現合法化、規范化

西方利益表達理論強調利益表達的合法性，認為強制性利益表達方式會導致社會秩序混亂以及公眾訴求無法得到及時有效的回應。所以，西方政府對可能導致社會動蕩的強制性利益表達方式持堅決禁止的態度。因此，我國各決策部門應教育、引導公眾通過合法的、規范的渠道和方式進行利益表達，同時也應該提供更多的可操作的、暢通的、合法的利益訴求渠道，使雙方的政治行為均在法治的軌道上運行。當然，我們還應該看到，西方學者強調的合法的利益表達渠道也不適用于中國，畢竟他們的法律和制度與我們的法律有著本質的區別。

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（責任編輯：劉亞峰）