城鄉規劃：直面難點有效改進

鄭瀟罡

《上海市城鄉規劃條例》實施近五年來，本市出臺一系列規范，法規配套體系逐步健全。法規設置的總體規劃、分區規劃、單元規劃、詳細規劃四個規劃層次，以及中心城和郊區區縣兩個規劃體系的規劃編制工作得到有效推進。按照全市“一張圖、一個平臺”的管理要求，規劃部門不斷推進全覆蓋、全過程、全系統的信息綜合應用平臺建設，以平臺的有效運用實現機制管人，規劃管理機制得以突破。通過開展在線監察，亮燈警示重點加強對建設工程規劃許可證核發后建設行為的監管，嚴格查處未按圖超面積施工行為，使該類案件從2011年的35宗下降至今年上半年的2宗，規劃監督檢查得到了加強。但在執法檢查中，對照法規的各項規定，本市規劃管理仍有一些不足，需要思考。

思考之一：如何增強規劃的引領和統籌作用。《條例》強調城鄉規劃的制定、實施要促進和引領城鄉經濟社會全面協調可持續發展，要體現以人為本的核心理念。但實踐中有五方面關系還待理順。一是城區和農村的關系。相對于城市化地區，上海農村地區規劃編制的覆蓋面、深度和實施力度顯得薄弱，一定程度制約了農村地區的建設和發展。二是編制和實施的關系。規劃實施情況跟蹤檢查力度不足，不少問題未能及時發現，或發現后未能及時處理。三是形態和功能的關系。在實踐中，空間布局和建筑形態較多側重，使用者的便利性及使用功能的充分發揮考慮不夠。四是開發和保護的關系。對生態環境、歷史人文保護力度仍顯不足，有些生態指標往往無法落地，一些文化遺址保護項目的管理還存在缺位。五是地上和地下的關系。地下空間規劃管理仍缺乏整體統籌，規劃編制忽視地下空間在有些地區時有反映。

思考之二：如何提升規劃編制的整體性、協調性。《條例》規定城鄉規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但目前由于城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃的編制主體、程序要求等存在不一致，當前兩個規劃的有效銜接仍顯不足。城鄉規劃與土地利用規劃的契合度尚待改進。同時城鄉規劃與專項規劃關系未充分理順，兩者關系需要進一步明確。一些涉及全市布局的城市基礎設施、公共服務、生態環境保護等專項規劃，專業部門的主導性不強，信息共享和編制情況的溝通反饋也不充分。專業指標與規劃指標需要進一步銜接，專業部門和規劃部門的分工協作機制需要進一步優化。

思考之三：如何突破規劃執法的難點。加強違法建設和建筑物改變使用性質等違法行為規定的監管和查處是執行《條例》的重要內容，也是社會關注的熱點，但相關部門之間，部門和地區之間的執法力量難以真正形成合力。如對臨時建筑物、構筑物逾期不拆除的違法行為，實踐中跟蹤檢查和執法力度不夠，有的違法建筑非但沒有拆除，違建面積還有所擴大。

思考之四：如何加強公眾參與的有效性。《條例》中有關建立規劃工作的公眾參與制度以及規劃草案和建設工程設計方案向社會公示制度的規定，在實施中存在公示程序及平臺不統一、內容不清晰、互動不充分等問題。如，有的公示內容僅一張圖片，公示專業術語也很多，缺少淺顯易懂的說明；有些涉及民生的重大項目對市民群眾意見建議采納與否缺乏反饋機制，公眾對規劃的監督作用未充分體現。

基于上述思考，下一步規劃工作要著力關注科學性、協同性、有效性和公開性。

科學性。一要強化以人為本的理念。在城市規劃設計中對城市空間布局和功能規劃要更加注重人的全面發展，加強對人的意識和行為的研究，改善人的全方位體驗；要注重公共活動和文化空間的規劃，滿足人們精神文化多樣化需求。二要加強對重大問題的研究。對城市發展定位、人口規模、空間布局、生態環境、綜合交通、產業格局、區域定位等事關長遠發展的重大問題要堅持科學論證，提高規劃的預見性、科學性；要進一步對接國家的重大決策部署，加強對經濟社會發展趨勢的研判，提升規劃的前瞻性。三要注重薄弱環節的解決。要進一步加強對農村地區規劃建設的研究，加大城鄉統籌力度，推進城鄉一體化；要加強生態環境保護，注重歷史文脈傳承，并做好落實工作；要進一步優化空間布局，促進產城融合；要完善公共配套設施的規劃建設，增強地下空間開發利用的整體性，使規劃編制更加切合實際，更好引領經濟社會發展。

協同性。一是要加強城鄉規劃與各類規劃的統籌協調。特別是加大城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃，以及土地利用規劃的銜接力度，推動“一個城市，一張藍圖”規劃格局的實現。在編制專項規劃過程中，要完善專業部門和規劃部門的分工協作機制，加強信息互通和數據共享。要打破區域、條塊分割，形成更大的合力。二是要加強規劃編制與實施的銜接。切實將規劃的編制和實施工作結合起來。既要發揮規劃的引領作用，更要注意規劃的實施效果；要及時總結經驗和發現問題，不斷提高規劃的可操作性。三是市規劃部門要進一步加強對區、縣規劃編制工作的指導，推動區、縣加快規劃的創新轉型，促進市和區、縣規劃的銜接。對已經明確的規劃，要形成合力加快推進。

有效性。一是強化法治觀念。嚴格執行經依法批準并公布的規劃，不隨意改變規劃，切實維護規劃的嚴肅性。同時，要強化公眾遵守規劃的意識，確保法定規劃得到各類社會主體的共同遵守。二是強化監管檢查。要依法依規加強管理，遏制不按照技術標準設計、不按圖施工等違法行為的發生。要加快推進誠信體系建設，通過建立信用檔案制度來強化設計單位和施工單位間的共同責任。要不斷完善部門間分工協作機制，切實加強巡查，充分利用網格化管理平臺，及時查處違法建設、改變建筑物使用性質及臨時建筑超期使用等行為，提高執法效能。三是強化執法效能評估。對各部門和區縣執法情況定期或不定期進行評估，督促各部門和區縣及時改進工作。要注意聽取相關部門、單位和區縣的意見，進一步深化行政審批制度改革，不斷提高工作效率。

公開性。一是提高對公眾參與規劃重要性的認識，將公眾參與貫穿于規劃編制和實施的全過程。進一步改進和完善公眾參與形式，明確公開的內容、公示的平臺和操作程序，擴大公眾參與的范圍和深度。二是改進工作方法，增強對規劃公開信息的有效推送，充分保障公眾的知情權。征求公眾意見要做到通俗易懂、便于理解。要善于運用各類媒介和社會調查工具，廣泛收集民意、匯聚民智。要建立公眾意見反饋機制，做到真正讓公眾了解、支持并參與規劃制定和實施全過程。三是加強宣傳解釋工作，要依托基層政府和社區組織，充分聽取公眾意見。對涉及民生、對公共利益具有重大影響的建設項目規劃，要深入做好宣傳解釋工作，積極吸收居民的合理意見建議，更好地維護公眾利益。

此外，對《條例》的有關規定需要進一步加強落實，予以完善。如《條例》第十六條中心城、新城、新市鎮及特定區域的控制性詳細規劃，經市政府批準后，報市人大常委會備案的規定；《條例》第四十七條城市總體規劃、郊區區縣總體規劃的實施情況至少五年進行一次評估，組織編制機關應當向本級人大常委會和原審批機關提交評估報告的規定，都亟待抓緊研究操作程序，并盡快落實。還如，根據《條例》第五十八條規定，對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的幾種情形的處罰，建議對操作程序作進一步研究，細化和明確屬于“尚可采取改正措施”的情況，以及“沒收實物”的實施主體、執行程序、違法建筑的后續處置等問題。