官場秩序的運行邏輯與變革軌跡

宇文利

【摘要】在當代中國，伴隨著全面深化改革的推進和反腐敗斗爭的深入，官場秩序的變革已經勢在必行。構建一種服務于現代政治運行體系、致力于黨和國家改革發展進步目標的新型官場秩序，不僅關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象，也關系到黨和國家各項事業的順利發展。構建現代官場新秩序亟待扭轉官員的思想認識、整肅官場不良習氣，重建以民為本、施政為民的根本利益標準，秉持群而不黨、廉政高效的政治行為原則，堅守有為無私、行而不殆的實踐道德操守。

【關鍵詞】 ?官場秩序 ? 政治生態 ? 運行邏輯 ? ?【中圖分類號】D602 ? ?【文獻標識碼】A

官場是古今中外所有國家管理體系和政黨政治中普遍存在的官員個體生存、職業活動和社會交往的空間和場域。在古代的官場中，官員和公職公務人員之間大都存在著經濟依賴、政治關系和交往互動，因而相互之間也呈現出盤根錯節的人身隸屬和政治依附關系。自從現代文官制度在西方出現并在世界各國普及以來，官場的他律性、自治性、自為性等現代性特征日益顯露，并不斷得到孕育和發展。在當代中國，伴隨著全面深化改革的推進和反腐敗斗爭的深入，官場秩序的變革已經勢在必行。構建一種服務于現代政治運行體系、致力于黨和國家改革發展進步目標的新型官場秩序，不僅關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象，也關系到黨和國家各項事業的順利發展;不僅關系到中國政治建設和黨的建設的成效，也關系到經濟社會的全面進步和持續繁榮。

官場秩序最能夠體現出時代政治的本質與特色，在特定政治框架下具有相對的穩定性和持久性

官場是通俗性的民間話語，在日常使用時往往會包含貶義，它原意指的是官吏階層的生態及其活動的范圍。實際上，從古到今，無論中外，在政黨和國家的政治統治和社會管理中，政治運行、黨派活動都在自覺或不自覺地營建與官員的存在、發展和作為緊密關聯的風氣、氛圍、規則和生態，這就是所謂的“官場”。任何“官場”都包含并依靠既定的工作程序和行為規則來維持其常規運轉，這種程序和規則也就是通常所說的“官場秩序”。在表面形態上，官場秩序是官員基于一定的關系規則和行為規范、出于對政治或社會目標的遵循而采取的有序的政治行為與活動狀態。但實際上，官場秩序卻是特定社會政治生態的直接反映，是政治行為人在特定的政治制度環境和政治文化環境中所采取的適應性行為的統一外化和整體表達。具體而言，官場秩序由較長時期內官場運行的基本社會規則、工作規范和交往準則所建構并維系，體現的是官員在以領導、管理和行政為主體的社會活動中所遵守的關系模式、行為結構、工作狀況和活動狀態。從本源上看，官場秩序是在特定的政治制度、行政文化、管理機制與特定的經濟社會發展階段、環境和狀態相互作用下產生的，具有明顯的政治屬性、社會屬性和文化屬性，也最能夠體現出時代政治的本質與特色。

官場是變動不居的，但在特定政治框架下形成的官場秩序卻具有相對的穩定性和持久性。這種穩定性和持久性與社會政治環境、結構及其變革有密切聯系。當社會發展處于平穩期，社會的政治環境相對封閉、政治結構相對固定之時，官場秩序就相對固化，不易發生變革。此時，官員和政治行為人即便部分地發生變化，也不大容易撼動原有的官場秩序。在早期西方文明國家和中國古代社會中，奴隸制和封建制王朝中的官場是由存在嚴重人身依附關系和政治隸屬關系的官吏們所組成的，官宦之間的相依、相護和相衛成為當時官場秩序的官場法則，久而久之也就形成了由內在利益關系盤根錯節地籠絡在一起的龐大的官僚階級和官僚集團。不過，官場秩序在本質上畢竟反映特定時代的生產關系或交往關系，它具有時代性，也并非鐵板一塊。在社會轉型和政治改革中，當體制變革特別是文官體制變革發生時，即便是浸洇濃厚官場習俗和行政文化的舊秩序也能夠被剔除，并為新的行政秩序和官吏活動規則所取代。從歷史上看，徹底的社會政治變革一般都能夠大尺度地觸動官僚利益關系和政治活動結構，因而它也就成了改變或創新官場秩序的重要抓手。

官場秩序的主體要素、規則要素、目標要素和時空要素

官場是一個頗具復雜性的官吏生活、工作和活動的場域，其風氣、氛圍、規則和秩序的形成都不是在短期內完成的。官場秩序所呈現出來的良莠優劣有多重誘因，大多與其建構要素有密切關系。一般說來，官場秩序的建構要素包括四個方面：

其一是主體要素。主體要素是建構官場秩序的基本要素。官場秩序反映的是官員和公務人員活動的基本生態與狀況，是一種基于特定主體及其活動的程序性或次序性的存在。官場是由人組成的，官場秩序就是人的秩序，沒有人的秩序也就無所謂官場秩序。同時，官場秩序也是社會秩序之一，沒有了社會，自然也就沒有了官場和官場秩序。當然，在官場中，人和社會是有機統一的，這里的人并不是普遍意義上的所有人，也不是只具備自然屬性、履行自然行為的自然人，而是參與特定政治運行并隸屬于特定政治活動結構的社會人。從微觀和具體的角度看，官場秩序的主體就是各級官吏和公職公務人員，是執行黨和國家所規定的各項任務的政治人實體。他們構成了官場秩序的主體要素，既是官場秩序的“劇中人”，也是官場秩序的主要“劇作者”。

其二是規則要素。規則是秩序的基礎和保障，任何秩序都要依靠規則來捍衛、保持和發展，任何有秩序的活動也必須要遵守規則。社會秩序需要社會規則，官場秩序需要官場規則。官場的規則要素是官場秩序的內在支撐，是官場之所以造成秩序和遵守秩序的基本價值砝碼。換言之，規則要素是建構官場秩序的保障性要素。在官場秩序中，各級各類官員和公職公務人員所遵守的規則不僅有約束性的政治規則、法律規則和道德規則，也有保障性的職業制度和工作行為規范。這些規則體現在為官施政的方方面面。總的來說，構成官場秩序的規則要素眾多，其中既有成文的政策規則、體制規則和制度規則，也有不成文的文化的、道德的和習俗的規范等。但不管是成文的制度性規則還是不成文的習慣性規則，都對官場秩序的維持發揮著重要影響，也對其發展和創新起著重要作用。

其三是目標要素。官場中的存在、發展和行動都需要目標，目標要素是建構官場秩序的核心要素。眾所周知，目標是所有組織化活動和群體行為的宗旨，自然也是政治活動和官員行為所奉行和遵守的要旨，特定的官場活動和行為總脫離不開既定的目標。在官場中活動的個體，往往會有自己的行為目的和實踐目標，但這種行為目的和實踐目標是否符合官場規則并能否融入官場秩序，往往要由構成官場秩序的規則來裁定。在多數情況下，個體化的目的和目標之間所存在的沖突需要按照既定的秩序規則來調整。不過，從整體上看，目標是制約某種理想化的官場秩序能否達到和實現的關鍵因素，也是使官場秩序得以變革和調整的緣由。在一個相對封閉的官場生態中，目標要素往往體現該官場生態的內在價值追求，預示著官場秩序的質量和層次。

其四是時空要素。時間和空間是人存在和發展的基本條件，也是由人構成的任何場域的測量指標，在官場中也不例外。時空要素是建構官場秩序的基礎要素，也是特定官場秩序的見證。毋庸置疑，官員和公職公務人員的所有行政行為與政治活動都離不開既定的時間和空間，都必須在特定的時間和空間范圍內存在與展開。時間和空間的存在及交叉，為特定場域和范圍內展開的政治活動與行政作為提供了可以把握的條件，為官場秩序的建構提供了時空坐標。因此，所謂官場秩序都注定是在特定時空環境中的狀況和形態。當時過境遷時，既有的官場秩序就可能發生改變。構建新的官場秩序，意味著在某一特定空間內的官場生態將會呈現出新陳代謝，將由新型的秩序結構取代舊有的秩序，創造新的秩序狀況和形態。

官場秩序的運行邏輯：權力聚散、智識興廢、利益得失

要素只是提供了構成官場秩序的基本要件，要素間的內在銜接、相互作用、關聯互動與有機組構才是創造官場新秩序的關鍵。要素間的結合與互動總要遵循一定的邏輯關系，該邏輯也就是官場秩序的運行邏輯。各個國家在不同歷史時期內的官場秩序都有其特殊的運行邏輯，有基本的官場作為的支點和目標。但是，從普遍意義上說，所有官場秩序都會在保持穩定和均衡的原則下按照利益最大化、價值最宜化和績效最優化的基本邏輯來運行。概括而言，在官場秩序中發揮主導作用的運行邏輯有：

其一，權力聚散。官場也是權力場，這是一個顯而易見的事實。所謂“權力”，按照美國政治學者羅伯特·達爾的解釋，就是“處于社會關系之中的行動者排除抗拒其意志的可能性”。官場秩序在其最直接、最簡潔的層次上是由權力的配置及其實施來構設的。在一定的國家體系和政治結構中，當權力特別是政治權力集中于某些單獨的個體或集團時，圍繞其所形成的官場秩序就內在地受到權力變化的影響。伴隨著權力的聚攏或散失，掌握權力的主體所構成的官場秩序也會發生變化。因此，權力聚散是官場秩序中最為直觀的“琴鍵”，也是構建官場新秩序時不可繞過的邏輯觀察點。不過，需要指出的是，因為國家體制和政治體制的不同，不同國家的官場秩序具有不同的權力主體，也就存在著帶有不同價值指向的秩序構建方式。

其二，智識興廢。構成并影響官場秩序的另外一個重要邏輯范疇是智識。在現代社會中，要在政治活動和施政行為中做出既合乎律則又合乎目的的決策，必須依靠智識來發揮作用，并且這種由智識因素而引發的決策是獨特的和不可替代的。一個良好有效的政治決策或施政決定，必定包含著科學合理的智識因素，也必定是智識有效運演的結果。由此，在官場秩序及其建構中，智識興廢是其中隱而不秘、牽而能發的運行邏輯。當然，官場并非學術界，它不以生產和評價智識為標的，但由于現代意義上的政治活動和行政行為都大體上以科學化和理性化為基點，因此，構建官場秩序同樣會受到智識邏輯的影響，甚至在一定程度上受智識興廢的牽引、控制和支配。

其三，利益得失。“熙熙攘攘，利來利往”。利益是人類政治活動所追尋的核心價值之一，利益范疇也是政治運行中內在的實踐范疇之一。既然政治活動離不開利益，官場秩序同樣也就難以逃開利益得失的束縛。在多數情況下，官場秩序的重構都包含著利益的鞏固、組合或再生。由于利益主體的差別性、利益來源的多樣性和利益分配的復雜性，在一定的政治生態和官場中，因為利益得失而造成的官場秩序的變革就顯得頗為頻繁和復雜。因為利益反映了人們內在的、深層次的生存需求和實現需求，具有超越權力形式和智識價值的特性，因此，不管怎樣衡量和判斷，利益邏輯都可以說是支配官場秩序變革的根本邏輯。這樣看來，重構官場新秩序必須重視利益關系的變化和利益邏輯的實現。

構建官場新秩序，需重建以民為本、施政為民的根本利益標準

在當代中國，構建官場新秩序既是深化改革的要求，也是全面改革的必然結果。從中國現在所面臨的世情和國情及其所處的社情、黨情和民情出發，構建現代官場新秩序亟待扭轉官員的思想認識、整肅官場不良習氣，重建以民為本、施政為民的根本利益標準，秉持群而不黨、廉政高效的政治行為原則，堅守有為無私、行而不殆的實踐道德操守。

首先，以民為本、施政為民的價值標準是構建官場新秩序中具有貫通性的邏輯主線。毋庸諱言，利益是古往今來所有的政治活動和行政作為永遠難以剝離且永久捍衛的目標，但是為什么人的利益而奮斗、服務什么人的根本利益卻是揭示政治活動和政黨本質的關鍵，也是區分不同政黨和官場性質的標準。中國共產黨堅持立黨為公、執政為民，在中國共產黨領導下的中國政治結構和文官體制的根本價值追求就在于堅持“權為民所用，利為民所謀”，在于把人民對美好生活的向往和期待當作官場作為的重要奮斗目標。照此來看，要構建現代性的官場新秩序，毫無疑問應該摒棄在陳舊官場文化和腐朽官場習氣的前提下進一步夯實并始終堅守人民利益至上、全心全意為人民服務的根本原則。

其次，群而不黨、清正廉潔的政治行為原則是構建官場新秩序中占據主導地位的邏輯起點。縱觀中國政治政黨與社會發展史可見，在封建官場文化的熏染下，不少朝代在建政之初所營建的清明官場最終都陷入了腐朽落敗的泥淖之中。舊時官場秩序的紊亂固然與腐朽的政治制度和官僚體制有關，但也與官員們的不端政治行為和行政倫理有密切關系。作為現代社會的政治管理者，官員和公職公務人員理應牢記并篤行“為政以德”的良訓，一方面秉持“周而不比、群而不黨”的政治紀律，不搞小圈子，不造小地盤，戒除山頭主義和幫派思想;另一方面也要堅持清正廉潔的政治行為原則，“老老實實做人、干干凈凈干事、清清白白當官”。唯如此，才有可能建立起風清氣正的官場新秩序。

最后，夙夜在公、勤而不殆的實踐道德操守是構建官場新秩序中發揮支撐作用的邏輯支點。官場秩序靠官員的道德操守和實踐倫理支撐。中國古訓說：“在其位，謀其政。”身在官場，就應該明白為官做事的責任和使命，應該明白權力是人民賦予的，當官只是獲得了為人民群眾謀福利、替人民群眾行使權力的條件，而并非獲得了凌駕于人民群眾之上的特權，更不可依權弄勢欺壓百姓。在官場倫理所要求的廉政之外，官員和公職公務人員還必須有勤政之德，有夙夜在公、勤而不殆的道德操守，有恪盡職守、勞而不輟的實踐意志，切實戒除慵懶怠惰，摒棄滯政殆政之惑。正如習近平總書記所指出的，“要有強烈的事業心和高度的責任感，想干事、肯干事、能干事、干成事，為工作盡心盡力、盡職盡責、忘我奉獻，真正做到為黨和人民的事業鞠躬盡瘁”。

（作者為北京大學馬克思主義學院教授，中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）

【參考文獻】

①（美）羅伯特·達爾：《權力》，《國際社會科學百科全書》，英文版，1976年。

責編/高驪 ? ?美編/李祥峰