農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革“開閘”

李紹飛

日前，中央審議通過了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，標(biāo)志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)工作全面鋪開。

來自農(nóng)業(yè)部的權(quán)威專家向記者表示，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，目標(biāo)旨在落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的部署，即保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

改革的基本路徑是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，將原來由農(nóng)民共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民按照股份享受集體資產(chǎn)收益。此次改革以試點(diǎn)方式進(jìn)行，在東中西部地區(qū)選擇部分縣市進(jìn)行，2017年年底完成。

2014年12月1日，農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中組部等農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議成員單位已下發(fā)了《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》，全國(guó)共34個(gè)縣市名列其中。此前的2012年1月，已有24個(gè)縣市擔(dān)任首批試驗(yàn)任務(wù)。與之相比，此次試驗(yàn)增加了包括農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、深化土地制度改革等新內(nèi)容。

上述專家表示，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是：其一，摸清集體資產(chǎn)的家底，明確產(chǎn)權(quán)歸屬;其二，界定集體成員身份，明確其權(quán)利和責(zé)任;其三，制定集體產(chǎn)權(quán)交易的平臺(tái)和規(guī)則，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)交易的公開和公平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共享改革成果的目標(biāo)。

集體產(chǎn)權(quán)中的人、財(cái)和組織

“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革首先要明確集體資產(chǎn)的范圍。”專家表示，此次改革首要之務(wù)在于對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行核算，摸清家底，為后續(xù)改革奠定基礎(chǔ)。

一般而言，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村、村小組集體全體成員所有的資源性資產(chǎn)和非資源性資產(chǎn)。前者主要指集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源;后者涵蓋集體所有的流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。

集體成員身份界定是另一項(xiàng)基礎(chǔ)而必要的工作，由于集體組織成員經(jīng)常處于變動(dòng)中，且涉及到個(gè)人重大利益，實(shí)踐中不乏矛盾沖突。

受訪專家認(rèn)為，原則是在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的前提下，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系，由集體組織全體成員民主決定，但要注意農(nóng)村特殊群體成員的身份問題。譬如，長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)兀瑢?duì)集體經(jīng)濟(jì)組織有貢獻(xiàn)但沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人員，要統(tǒng)籌考慮，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的利益。

根據(jù)當(dāng)前部分地區(qū)試點(diǎn)，一般分為三類：其一，即是擁有原始戶籍的原住民;其二，因?yàn)榛槿ⅰ⑹震B(yǎng)等關(guān)系后續(xù)遷入者，上述兩類是集體產(chǎn)權(quán)的完整享有者;其三，曾經(jīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，之后由于征地、考學(xué)等原因，將戶籍遷出，此類一般宜按照農(nóng)齡股分享集體財(cái)產(chǎn)和收益。

與之相比，尤為困難的一個(gè)問題是集體經(jīng)濟(jì)組織缺位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，很多農(nóng)村只保留了黨支部和村委會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)組織消失或名存實(shí)亡，集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)職能多由村委會(huì)代行。在此背景下，集體資產(chǎn)管理出現(xiàn)不少問題，來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013年全年反映村集體資產(chǎn)管理問題的來信占據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)類來信的23%。

因此，上述專家建議，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革要盡快補(bǔ)齊集體資產(chǎn)管理主體缺位的短板，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離，避免村兩委干部對(duì)村集體資產(chǎn)的獨(dú)斷專行，防止小官大貪的問題。

他補(bǔ)充說，集體產(chǎn)權(quán)制度改革要明確集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)中的地位，作為集體產(chǎn)權(quán)的法定代表，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具備法律上獨(dú)立的法人資格，這為其后續(xù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)問題帶來一系列身份難題。目前，浙江、上海試驗(yàn)中，主要是通過政府發(fā)放組織證明書方式解決其身份問題。

在其看來，這只是過渡時(shí)期的辦法，根本上還是要考慮制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法或相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，明確組織形式、職能定位和管理辦法。

東中西部地區(qū)分類實(shí)施

按照受訪專家分析，具體改革路徑需要因地制宜，分類實(shí)施，不能搞一刀切、一鍋燴，“這是由不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資產(chǎn)狀況差異巨大等因素決定的。”

來自農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額達(dá)到2.4萬億元，其中東部地區(qū)占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產(chǎn)過億，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革呼聲強(qiáng)烈。

相比之下，中西部地區(qū)則是另一番景象，中部地區(qū)資產(chǎn)總額占全國(guó)的比例接近17%，村均不足200萬元，西部地區(qū)村級(jí)集體組織資產(chǎn)的比重僅7%左右，村均120余萬元，有些村鎮(zhèn)甚至負(fù)債累累，改革動(dòng)力相對(duì)不足。

在此背景下，專家表示，要根據(jù)不同地區(qū)的情況分類推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。

譬如，在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)中，不少城郊農(nóng)村基本農(nóng)用地被征用，村民變?yōu)槌擎?zhèn)居民，村委會(huì)等原村級(jí)組織被撤銷，但他們還擁有部分集體建設(shè)用地，以及在此基礎(chǔ)上形成的經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，可以將集體經(jīng)濟(jì)組織改制為社區(qū)股份合作社，社區(qū)股份合作社的集體資產(chǎn)仍由原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有、共享收益。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，集體資產(chǎn)較少甚至負(fù)債的地區(qū)，改革的重點(diǎn)應(yīng)該是還權(quán)賦能，一方面，加強(qiáng)土地制度改革，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證落到實(shí)處，穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地、宅基地管理制度改革;另一方面，強(qiáng)化村集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理。

“建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要條件。”專家表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立要根據(jù)不同地區(qū)情況穩(wěn)步推進(jìn)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、土地規(guī)模、確權(quán)程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)相契合，不能像有些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)一樣搞大躍進(jìn)，以避免資源浪費(fèi)和損害農(nóng)民利益。根本的目標(biāo)在于健全交易的規(guī)則、程序，強(qiáng)化服務(wù)功能，保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易能夠公開、公平和公正。

賦予農(nóng)民集體更多的土地權(quán)能

作為農(nóng)村集體資產(chǎn)中的“大頭”，土地價(jià)值高低對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大具有重要意義。長(zhǎng)期以來，集體土地權(quán)能不足制約集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

由于集體土地與國(guó)有土地權(quán)能不對(duì)等，集體土地只有被征為國(guó)有后才可以進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，農(nóng)民集體對(duì)其擁有所有權(quán)的土地沒有與市場(chǎng)接軌的開發(fā)權(quán)能。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。為農(nóng)村集體更好地利用和發(fā)揮土地價(jià)值提供了政策依據(jù)。

對(duì)此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議設(shè)定了三大底線，即堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

具體改革，要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類實(shí)施。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越。對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。

目前，關(guān)于農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展順利。截至2013年年底，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到了97%。截至2014年7月，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)發(fā)證率分別達(dá)到了72%和80%。絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了基礎(chǔ)信息。

同時(shí)，近年來，地方試點(diǎn)亦為下一步深入改革提供了經(jīng)驗(yàn)。目前，全國(guó)有13個(gè)省區(qū)制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)有20多個(gè)省份探索實(shí)行留地留物業(yè)的安置方式，大部分省份已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的征求意見，將被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。

受訪專家總結(jié)，新形勢(shì)下，推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的基礎(chǔ)和前提，在明確集體財(cái)產(chǎn)范圍的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性收益。

農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年年底，全國(guó)已有2.8萬個(gè)村和5萬個(gè)組完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，量化資產(chǎn)4362億元。在全國(guó)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村莊中，累計(jì)股金分紅達(dá)到924.1億元，當(dāng)年股東人均分紅超過500元，完成產(chǎn)權(quán)制度改革的小組，累計(jì)股金分紅639.1億元，當(dāng)年股東人均分紅超過1600元。

同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換，農(nóng)村各類要素平等地參與市場(chǎng)交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)之一就是歸宿清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢，由此推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類要素的平等交換。

另外，壯大集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)民共同富裕，建立起符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體系的農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，有利于提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)行水平，促進(jìn)集體資產(chǎn)的保值增值，增加集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。