給政府財(cái)政透明“打分”

董雯

2014年11月29日，一年一度的省級財(cái)政透明度調(diào)查揭曉：全國31個(gè)省（市、自治區(qū)）的財(cái)政透明度平均得分32.68分。這是自2009年以來，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心“中國財(cái)政透明度”課題組對中國省級財(cái)政透明度狀況進(jìn)行評估并發(fā)布的第6份財(cái)政透明度報(bào)告。

給各省財(cái)政透明度打分

5年前，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心成立了“中國財(cái)政透明度”課題組，按照100分為滿分，給各省級財(cái)政透明度打分。雖然平均分從2009年的21.71分上升到2014年的32.68分，但是，財(cái)政信息公開情況仍不樂觀。作為此次課題的負(fù)責(zé)人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮接受記者采訪時(shí)說，“如果把31個(gè)省、市、自治區(qū)作為整體來看，所有省份僅公開了1/3的財(cái)政信息。”

其實(shí)在國際上，給政府的財(cái)政透明度“打分”并不是新鮮事。在這之前，國際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行以及歐盟等，早已建立了財(cái)政公開透明的衡量指標(biāo)。與前5年的財(cái)政透明度調(diào)查不同，課題組2014年將所有財(cái)政信息要素按不同性質(zhì)分為9部分：公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、財(cái)政專戶預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府部門資產(chǎn)負(fù)債、部門預(yù)算及相關(guān)信息、社會保險(xiǎn)基金、國有企業(yè)和被調(diào)查者態(tài)度。

以公共預(yù)算為例，信息公開狀況最好的是福建省，公開了84%的信息。在所設(shè)的公共預(yù)算調(diào)查信息要素中，有4項(xiàng)公開率達(dá)到100%，但剩余6項(xiàng)涉及省級政府經(jīng)濟(jì)類支出的公開情況幾近空白。

相比之下，總體得分情況最差的項(xiàng)目是“政府部門資產(chǎn)負(fù)債”，僅為5.53分。僅有黑龍江、福建、甘肅、新疆4個(gè)省、自治區(qū)提供了部分調(diào)查信息，其余省份均未提供信息。

在9個(gè)信息要素中，“被調(diào)查者態(tài)度”一項(xiàng)得分最高，平均為68.7分。鄭春榮深有感觸地說：“這是用來衡量被調(diào)查者‘態(tài)度與責(zé)任心’的項(xiàng)目，對比6年來的調(diào)查情況，被調(diào)查者的法律意識明顯提高，即使沒有財(cái)政信息提供給我們，也會以電話或信函等形式給予回復(fù)。”而該“態(tài)度分”就是以政府部門是否給予反饋為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

縱觀2009年以來的財(cái)政透明度得分情況，課題組的牽頭人，全國政協(xié)委員、上海公共政策研究中心主任蔣洪總結(jié)為一句話：“好的省份畏縮不前，差的省份不思進(jìn)取，大多數(shù)省份略有提高，帶動整個(gè)平均成績緩慢提高。”

新預(yù)算法為財(cái)政公開提供新動力

分析2014年及以往年度省級財(cái)政透明評估得分情況不難發(fā)現(xiàn)，透明度差異較大。得分較高的新疆、山東、福建、黑龍江的分?jǐn)?shù)均超過50分，最高分是最低分的5.15倍。此外，各省份透明度情況與該地經(jīng)濟(jì)水平?jīng)]有關(guān)聯(lián);各地透明度得分名次不穩(wěn)定，排名出現(xiàn)“過山車”現(xiàn)象。蔣洪說：“透明度得分名次不穩(wěn)定，顯示出財(cái)政透明公開缺乏法制保障。”

2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》規(guī)定，政府應(yīng)重點(diǎn)公開的內(nèi)容之一是“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”，但是“報(bào)告”通常被理解為各級人代會上政府提交并宣讀的文件。一些政府部門以條例規(guī)定提供的是“報(bào)告”為由，拒絕提供除“報(bào)告”以外的其他預(yù)算信息，特別是較為具體的預(yù)算收支的數(shù)據(jù)，從而使預(yù)算公開變成一種形式。

要將預(yù)算公開全面推向深入，變被動為主動，第一要?jiǎng)?wù)就是加強(qiáng)法律制度建設(shè)，使之有法可依，有章可循。所以，對現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行修改，為明確和規(guī)范預(yù)算公開及其法律制度建設(shè)提供了難得的契機(jī)。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定。一些全國人大代表和財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜冶硎荆骂A(yù)算法不僅細(xì)化了對預(yù)算公開的要求，還對公開的時(shí)間、內(nèi)容、解釋說明、不公開的法律責(zé)任都作了明確規(guī)定，大大提高了可操作性。

全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王超英在會上回答記者提問時(shí)表示，“修改后的預(yù)算法要求，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項(xiàng)，其他預(yù)算的全部內(nèi)容都要向社會公開。”修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日施行。

“陽光是最好的防腐劑”。大家常說，財(cái)政收入要“取之于民、用之于民”，但要如何實(shí)現(xiàn)？提高透明度是最有效的途徑。正如李克強(qiáng)總理所言：“怎么能讓政府花的錢有效？最好的辦法就是公開財(cái)政預(yù)算，讓社會監(jiān)督。”“財(cái)政預(yù)算越是公開、透明、規(guī)范、完整，財(cái)政資金就越容易用到刀刃上。”

拓寬監(jiān)督視野，為陽光財(cái)政保駕護(hù)航

除了有法律的保障，要使財(cái)政透明度有所改善，還需要一個(gè)全方位的監(jiān)督系統(tǒng)。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第一次廉政工作會議上就指出，讓權(quán)力公開透明，也是最有效的防腐劑。要及時(shí)主動公開涉及群眾切身利益的環(huán)境污染、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等信息，向人民群眾說真話、交實(shí)底。深化細(xì)化預(yù)算決算公開和“三公”經(jīng)費(fèi)公開，從2013年開始，要逐步實(shí)現(xiàn)縣級以上政府公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開。公開的形式要通俗，要讓老百姓看得懂，可以有效地監(jiān)督政府。

“地方人大對于財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督有著重要的意義，然而在實(shí)踐中，人大對于政府預(yù)算的監(jiān)督卻存在諸多的問題。”上海人大工作研究會課題組負(fù)責(zé)人張榮高表示。因此，必須要強(qiáng)化人大的監(jiān)督地位，確立其對預(yù)算監(jiān)督的主導(dǎo)地位。可以通過授課與講座的方式，提高人大代表與委員的預(yù)算專業(yè)審查能力;設(shè)立專業(yè)的預(yù)算審查委員會，提供專業(yè)意見供人大參考。

其次還要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。預(yù)算是一個(gè)非常專業(yè)化的數(shù)據(jù)，老百姓看不懂很正常。因此在預(yù)算的說明上，應(yīng)避免使用過多艱澀的專業(yè)用語，應(yīng)力求通俗易懂，同時(shí)對于相關(guān)項(xiàng)目的法律依據(jù)等亦應(yīng)清晰表達(dá)，而不得以“根據(jù)有關(guān)規(guī)定”等模糊用語含糊帶過。

最后要強(qiáng)化社會監(jiān)督。在大數(shù)據(jù)背景下，透過電子科技、互聯(lián)網(wǎng)手段實(shí)施媒體與社會的監(jiān)督，例如在政府部門網(wǎng)站上設(shè)置電子查詢平臺，使公眾容易檢索并獲取重要財(cái)政信息，打通投訴舉報(bào)通道，強(qiáng)化全社會對財(cái)政工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。