行政復議中民事爭議案件的調解路徑

吳曉

【摘要】實踐中，復議機關在處理摻雜民事爭議的行政爭議時，經常會產生強烈的調解愿望。行政復議機關對民事爭議的介入和調解，最終目的是修復不當行政行為。但目前復議機關調解民事爭議的行為還沒有明確法律依據，缺乏法律約束，復議機關可能會不惜采取威脅公共安全和秩序的措施去解決問題。因此，有必要通過立法明確行政復議機關介入民事爭議的條件，建立相關調解程序，明確對復議機關調解權的控制原則，以制度回應實踐的需要。

【關鍵詞】行政復議 民事爭議調解 制度保障

【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A

在我國，行政法治已是依法治國方略的核心原則。依法治國的成效大小，主要取決于行政權運行的法治程度。時至今日，行政法治的進步有目共睹。在此過程中，行政機關的制度創新屢見不鮮，積極推動著行政公共權力的現代化和法治化進程。但是我們也注意到，由于行政法律體系的龐大復雜及行政事務的變化難測，“行政權力‘異化’經常會出現，大多數是以看似合法的行為來掩蓋其真正的違法性”①。行政機關在實踐中有時會為急于擺脫行政管理困境而選擇突破法律規制的約束。這種法外用權的做法，在行政管理中有著極大的實效性和必要性。如何平衡行政實踐的需要和法治原則之間的關系，應引起我們的關注。

國務院法制辦網站曾公開了山西運城市政府題為《從一起行政復議案件對行政復議調解機制的體會》的制度創新范例。2008年12月14日，山西環球公司與誠鑫博公司簽訂了轉讓運城開發區空港某地塊土地使用權的協議。山西省運城市人民政府運城開發區為其作變更登記并向誠鑫博公司頒發了土地使用證。后受制于全球金融危機影響，誠鑫博公司試圖解除這份土地轉讓協議，但雙方未達成一致意見。誠鑫博公司因此便向省人民政府申請行政復議，請求確認運城市人民政府的確權行為和頒證行為違法并予以撤銷。誠鑫博公司的理由是，屬于集體所有的該地塊，根據法律規定不能進行土地出讓和轉讓，因此運城市人民政府頒發的《國有土地使用證》從頒發主體和依據上來看均不合法。由于頒發土地使用證而進行的確權，并由于確權而使誠鑫博公司投入裝修費而形成的損失，應當由市人民政府予以賠償。但運城市人民政府答辯稱，該土地作為國有土地的性質，已經在空港新區成立后，于2003年發布的《關于張孝機場國有土地使用權權屬認定的批復》（運政辦函[2003]108號）中得到了確認。因此，申請人認為被申請人的具體行政行為違反《土地管理法》及國土資源部《土地登記辦法》的有關規定的認識和要求均是錯誤的，其行政行為并無瑕疵。爭議最終在行政復議階段調解成功，民事爭議的雙方最終達成了調解協議。②此案作為行政復議調解成功案例得到了肯定。但從調解的過程和結果來看，復議機關的調解并未對本該審查的行政行為作出處理結論，這其中究竟基于怎樣的考慮？這種考慮在行政管理中具有什么現實意義以及需要哪些法律規制作依托？

復議機關調解的案件超越了法定范圍

根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定，調解范圍確定為兩類：公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。其中，第一類適用調解要滿足兩個條件：一是行政機關行使了自由裁量權。二是該自由裁量權是法律、法規規定的。本案是由誠鑫博公司向山西省人民政府提起行政復議申請，要求復議機關確認“土地使用權予以轉讓登記并頒發國有土地使用證的行為是否違法”的問題。爭議焦點有兩個，一是關于該宗地的所有權是國家所有還是集體所有；二是市人民政府作為該地使用權的登記主體是否合法。這兩個爭議都是合法與非法的問題，而非自由裁量權的爭議。

本案調解結果是：誠鑫博公司向環球公司返還土地使用權，環球公司則向誠鑫博公司返還了相關費用（包括裝修款）。作為申請人的兩家公司和作為被申請人的運城開發區管委會三方握手言和，既化解了民事爭議，又把運城開發區管委從行政爭議解脫出來，事件得到了圓滿解決。然而，我們應該看到本案名義上是行政復議調解，實際上卻始終圍繞著誠鑫博公司與世紀環球公司之間進行，對土地使用證的發放是否存在違法的事實始終沒有給出法律上的結論。其實，從誠鑫博公司向環球公司返還土地使用權這一事實來看，運城開發區管委會發給誠鑫博公司的土地使用證被撤消了，運城開發區管委會的具體行政行為違法，但卻沒有發生行政法律責任，沒有導致國家賠償，這顯然不是行政復議調解應該出現的結果。這是一個民事爭議調解的結論。由此得出結論，山西省人民政府成功調解的并不是原本誠鑫博公司提出的和運城開發區管委會之間的行政爭議，而是誠鑫博公司和世紀環球公司之間的民事爭議，超越了法律規定的可調解范圍。

復議機關調解民事爭議案件的原因

基于上述分析，誠鑫博案不屬于法定調解范圍，而山西省人民政府卻表現出強烈的調解愿望，原因何在？不妨通過假設來還原案件按照行政復議程序推進本來可能出現的法律結果。本案要處理的爭議雙方是誠鑫博公司和山西省運城市人民政府運城開發區。爭議的內容是山西省運城市人民政府運城開發區頒發的國有土地使用證是否違法。根據上文分析可知，運城開發區是通過《山西省人民政府關于進一步規范開發區管理的辦法》的授權獲得的頒發國有土地使用證的權力。山西省人民政府是否有權這么做？根據立法的規定，地方政府制定規章，要遵守“依法行政”原則，不得違反憲法、法律及行政法規等上位法。在頒發國有土地使用證這個問題上，我國《土地管理法》第十一條明確規定：單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。《國土資源部關于進一步規范土地登記工作的通知》也進一步規定，只有縣級以上人民政府才具有土地登記造冊，核發證書的權力。在我國，開發區不是一級行政地方，開發區管委會不屬行政機構序列，不具備行政主體資格。2004年11月23日，最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，直接否定了開發區管委會的適格主體地位。因此，山西省人民政府制定的《山西省人民政府關于進一步規范開發區管理的辦法》，授權開發區管委會享有批準土地使用權出讓、進行土地登記和頒發確權證書等權力，是違反上位法的自我擴權，是無效的行政立法行為。開發區管委會依據一個無效的行政規章作出的行政行為當然也是無效的行政行為。

根據上述分析，本案如果按照行政復議解決誠鑫博公司與運城開發區管委會的爭議，運城開發區管委會要因違法發給誠鑫博公司的土地使用證而承擔行政違法責任，誠鑫博公司據此可以進一步主張國家賠償。山西省人民政府則既要承擔違法立法的責任，又要面臨省內各開發區管委會依據《關于進一步規范開發區管理的辦法》頒發的所有土地使用證無效的風險。這一來將引發嚴重的政府信賴危機，如果要政府承擔相應的行政違法賠償責任，是不可想象的。這應該就是政府積極調解兩家公司之間的民事爭議的原因。

行政復議調解民事案件的制度需求

行政復議調解民事案件是否需要獲得制度的保障，應建立在對這類行為的客觀評估上，具體如下。

行政復議調解民事糾紛具有明顯優勢。一是容易實現行政復議社會效果和法律效果統一。需要行政復議調解的民事爭議，往往是行政法律關系和民事法律關系交織在一起，易引發群體性事件、影響社會穩定的案件。這類案件如果按照正常的法律程序解決，也許會引發更大的矛盾。像誠鑫博案，行政機關最擔心的是行政立法錯誤可能引發大量類似案件的發生，令當地政府將陷入行政信賴危機之中。相反，通過調解，民事主體雙方達成諒解，各自實現了自己的利益訴求，行政機關也得以從危機中解脫出來，多方共贏，皆大歡喜。

二是政府掌握比司法機關更多的調解資源。行政管理的廣泛性決定了行政復議機關擁有比司法機關更多的社會資源，方方面面都和行政相對人有著直接或間接的關系。“行政機關憑借政策裁量和專業技術上的優勢，擁有更多為實現行政目標的方式和途徑的選擇權。”③這種權力實質是一種依職權對法定行政資源的處分能力。行政機關憑這種行政政策裁量權可以在職權范圍內整合各方面資源，以落實對行政相對人合法權益的保護，從而更容易獲得爭議各方的同意而達成協議。

行政復議調解民事糾紛的不足也值得關注。一是由于復議調解完全在行政機關內部進行，過程封閉，透明度差，因此很難保障行政復議的完全合法。在行誠鑫博案中，行政機關為達到“案結事了”的目的所進行的“拓寬行政復議調解范圍”等制度創新，由于缺乏法律的規范，是否背離了行政復議的基本價值取向，缺乏制度性引導和保障。《行政復議法》第一條明確了行政復議的兩個價值取向：監督行政權的規范運行和保障行政相對人的權益。這兩個價值不是對立的，也不應該出現對立。既不能為了保障行政相對人的權益違背行政法治原則，也不能固守行政法治原則而罔顧對行政相對人權益的保護。

二是由于行政機關調解民事爭議的最終目的是使自己從行政爭議或巨大的社會風險中脫離出來，因此，這種調解實際上是包括行政機關在內的多方博弈。在博弈的過程中，想必各方都需要作出一定的妥協才有可能達成最終協議。那么，怎樣保證行政機關不會放棄或部分放棄行政權力或利益來換取息事寧人？怎樣保證這些放棄的行政權力或利益沒有侵犯到公共利益？這在目前是缺乏制度引導和約束的。而一旦出現這種情況，行政復議完全失去規范運行的基本價值。

行政復議調解民事爭議的具體路徑

行政復議調解民事爭議雖無制定法的依據，但在法理上是不存在問題。因為調解的是民事爭議，沒有用行政強制力，未對當事人產生權力處分。事實上，沒必要在行政權和民事權之間劃分界限。英美法系國家不區分公權和私權，強調涵義較廣的正當程序和救濟主義，在目的觀上可為我們所借鑒，也許更符合中國當前社會的發展和法治實踐。但是行政復議調解民事爭議仍停留在創新制度的實踐階段，對調解范圍，調解程序、結案形式等均缺乏法律規定，使實踐操作時存在極大的隨意性。④因此，為防止行政復議調解民事爭議出現背離基本價值的傾向很有必要，應著手在以下幾方面建立科學的制度。

通過立法確立行政復議對民事調解的機制。無論山西省人民政府對這個案件調解得多么成功，其明顯的違法事實是不容懷疑的。民事爭議并沒有納入行政復議調解范圍，這種擅自拓寬行政復議調解范圍的制度創新是越權的。根據《立法法》及《行政法規制定條例》規定，國務院制定的行政法規解釋權屬于國務院，山西省人民政府對《行政復議法實施條例》第五十條規定的兩種情形無權作擴充解釋。因此，省政府通過規章是無法確立民事爭議調解制度的。而現實需要和實踐證明，對部分民事爭議的調解行政機關確實有其獨特優勢，因此，通過立法授權行政復議機關調解民事爭議并確立相關制度很有必要。

確定行政復議民事調解的范圍。在確立行政復議調解民事爭議機制的前提下，還需進一步明確行政復議民事調解的范圍。從立法技術上講，用列舉式的方法詳盡地周延包容所有可能調解的民事爭議不太現實。對調解范圍的規定宜粗不宜細，用裁量標準來界定有限調解的范圍。交給行政復議機關去作裁量，復議機關負責審查爭議是否調解的適當性和必要性，并將調解的可能性，調解程度及預期結果告知當事人，給當事人以選擇的權利。這樣兼顧了政府主導和調解自愿的原則。

明確民事調解的主體和引入第三方。按理說，民事爭議隱藏在行政爭議之后，是因為提起行政爭議才導致行政復議機關關注民事爭議，民事爭議調解的主體應該是行政復議機關。但由于復議機關一方面是居間調解人，另一方面又可能是行政資源綜合裁量的利益相關人，加上復議制度過于封閉，沒有外界參與，導致行政復議調解公信力大打折扣。因此，引入更中立的第三方作為決策評估方就顯得很有必要。第三方的組成應該是非官方的專業人士。第三方的存在可以在一定程度上監督調解出現無原則妥協的可能，避免侵犯公共利益和當事人權益。

建立調解程序機制。行政復議調解民事爭議的目的是雙重的，一是要修復行政決策的漏洞，避免行政危機；二是保障行政相對方的合理利益訴求。前一目的顯然更為迫切。因此在程序上保留政府決定啟動調解的主導地位很有必要。此外，對調解的時間、參加人資格、具體內容及結案方式，都應該作出制度性的規范，使調解始終在可預期的陽光制度下有序進行。

明確調解協議的效力與實現風險規避。調解協議的效力實際上涉及到對民事爭議雙方權益的保障。如果調解結束后，一方當事人反悔或不履行協議內容，應該如何處理呢。因為這種民事調解夾雜著政府的某種政策支持或利益承諾在其中，因此，一旦發生一方當事人不履行協議內容的情形，應允許另一方當事人依據調解書要求復議機關或之前約定的行政機關強制執行。復議調解時可以在協議書中加入限制條款，以規避不履行協議的風險。

結語

國務院網站公布這一范例的目的是顯而易見的，意在鼓勵政府行政復議工作要秉承“復以為民、案結事了”的理念，在尊重爭議雙方意愿的前提下，靈活的采取處理方式，以協調為主，目的在于化解社會矛盾，達到促進社會和諧的目的。本案涉及的法律問題在一段時間內和特定的條件下也許不會凸顯出來，但從公權和私權的長遠利益看，控制行政調解中的侵犯公益行為的發生，防止用公益作為籌碼掩蓋公共權力運行中的過錯，把公共權力的運行控制在法治的軌道上，是法律規制者要完成的更高的使命。因此，加快對行政復議制度在適用范圍、調解主體和程序機制等方面的進一步完善，既回應實踐的客觀需要，又為公共權力的運行提供制度引導，最終實現公共權力保障公民權利的最高價值。

（作者單位：廣東警官學院）

【注釋】

①張文婷：“對深化行政法治建設的思考”，《人民論壇》，2013年第2期。

②案件來源：《從一起行政復議案件對行政復議調解機制的體會》，國務院法制辦網站http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/sx/200908/20090800138799.shtml，最后登錄時間2009-08-31 09：30am。

③余凌云：《行政自由裁量權》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第34頁。

④田飛龍：“思想性超越與制度性失衡—對〈行政復議法實施條例〉首創行政復議和解與調解制度的一個評析”，《福建法學》，2008年第1期。

責編 /張蕾