城市社區服務型黨組織建設面臨的問題與解決思路

嚴宏

〔摘要〕 改革開放以來，在城市基層管理體制逐步由單位制向社區制轉變的過程中，城市基層黨組織的功能也發生了明顯變化。當前城市社區服務型黨組織建設面臨的問題主要包括：服務力量分散，難以形成合力;服務對象有限，服務內容不夠豐富;服務方式簡單，服務模式趨于行政化。造成這些問題的一個最根本原因就是傳統的單位制黨建模式不能適應新時期服務型黨組織建設的需要。為此，要變革傳統的單位制黨建模式，創新組織設置，整合服務資源;構建以服務對象需求為導向的服務機制，實現社會化服務;轉變服務方式，實現協調式服務;培養社區社會資本，建立長效服務機制。

〔關鍵詞〕 單位組織，城市社區，服務型黨組織，服務資源

〔中圖分類號〕D267.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0018-05

〔收稿日期〕 2014-11-30

〔基金項目〕 國家社會科學基金青年項目“構建和完善協商民主體系及運行機制的案例研究”（14CKS010），負責人孫照紅。

〔作者簡介〕 嚴 宏（1981-），安徽繁昌人，安徽師范大學法學院公共管理系副教授、法學博士、碩士生導師，主要研究方向為當代中國政治。

在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不少單位組織紛紛改制，其成員也通過下崗分流等方式從單位人轉化為社會人，城市社區也開始承擔起由單位組織解體帶來的社會職能。與傳統街道相比，城市社區在城市基層社會治理中的重要性更為突出。自黨的十八大報告明確提出“加強基層服務型黨組織建設”以來，不少地方對如何建設城市社區服務型黨組織進行了積極探索，并取得了較大成效。然而，當前城市社區服務型黨組織建設也面臨一些新的困難和問題，需要認真對待，加以解決。

一、城市社區服務型黨組織建設面臨的問題

在當前城市社區服務型黨組織的建設進程中，以單位組織為依托，以行政資源為支撐的傳統基層黨建模式遇到了一些新的挑戰，面臨著一些新的問題。綜合起來主要表現在以下幾個方面。

（一）服務力量分散，難以形成合力。傳統城市基層社會一般由單位制組織和社區構成。執政黨往往通過組織嵌入的方式實現對單位組織和社區的領導，并通過這種條塊關系來實現對基層社會的整合。由于條塊分割，單位黨組織和社區黨組織之間的聯系很少。單位組織的封閉性特點決定了其成員能夠獲得單位組織的資源。在這種情況下，黨政機關、事業單位、國營企業等單位黨組織的服務主體是單位人，服務對象也是單位人。其服務對象一般不會外溢至單位組織所在的社區居民。單位人的工作基本上是“鐵飯碗”，單位不僅可以確保個人生活，而且個人事業發展也能搭上單位發展的便車。單位黨組織建設有行政權力作為支撐，建設基層服務型黨組織也相對較易。相對而言，在以社區為代表的社會領域建設基層服務型黨組織則較為困難。因為社區基本上是一個“陌生人社會”，成員流動性較大，其成員相對獨立于組織，社區成員之間的關系較為松散，服務對象是社會人，他們的生存和發展面臨激烈競爭，服務主體大多也是無多少組織資源的社會人，他們大多為年齡偏大、學歷不高的黨務工作者，待遇不高，服務能力也相對較弱。隨著城市新經濟組織和社會組織的大量涌現，有的社區黨組織與“駐區”“共建”黨組織之間的聯動缺少有效的溝通機制;有的“駐區單位”的黨組織缺乏屬地意識，習慣于條條管理;有的外來黨組織與所在居民區的黨組織結對共建的積極性、主動性不高。

（二）服務對象有限，服務內容不夠豐富。當前，城市社區的黨組織提供服務，在政治層面一般是在黨和政府的重要會議之后，通過比較刻板的集中理論學習和討論等途徑來實現。同時其生活關懷主要是針對下崗、年邁、貧困等弱勢群體黨員。服務內容大多是送點大米、食用油之類的慰問品。這種關懷一般在年底通過黨員領導干部的慰問等方式來實現，這也是領導干部關懷普通黨員的固有套路，有時這種慰問式服務成了作秀或者表演化服務。無論是從服務對象來看還是從服務內容來看，這都與新形勢建設服務型基層黨組織的要求相去甚遠。這些做法之所以不能適應當前城市社區服務型黨組織建設的需要，主要是因為其服務對象非常有限，服務內容不能滿足普通黨員和廣大群眾的需求。作為社會人的普通黨員和群眾對社區的歸屬感遠不如單位人對單位組織那般強烈。相對單位人而言，社會人不僅生存發展壓力要大些，而且心態也較為焦慮，因而簡單而枯燥的政治引導根本無法滿足其內在的需求。

（三）服務方式簡單，服務模式趨于行政化。一般來講，城市社區基層黨組織的服務往往是出于應付上級組織的要求，并受上級組織的監督。這樣，基層黨組織為黨員和群眾提供的服務就是一種被動式服務，即上級黨組織要求服務什么就服務什么，既不去考慮服務對象的感受，也不去了解服務對象的個性化需求。這種行政化的服務源于單位制黨建工作的經驗，因為單位組織大致上是一個同質組織。同一單位的成員雖然層級不同，工作性質有別，但他們的服務需求大致相同。因此，這種行政化服務方式常常是有效的。然而，由于當前社區的異質化程度較高，利益主體相對較多，服務需求各異，這種行政化服務帶來的服務模式自然就滿足不了黨員和群眾的多樣化需求。由于有的社區黨組織建設跟不上形勢發展的需要，難以較快地適應其角色的轉變，簡單老套的方式方法和低劣的服務水平決定了其服務質量不可能達到理想效果。

二、城市社區服務型黨組織建設存在問題的原因分析

縱觀當前城市社區服務型黨組織建設面臨的問題，其根本原因是傳統的單位制黨建模式不能適應新形勢下城市社區黨建工作的要求，忽視了單位與社區的根本區別。

（一）以單位組織為依托設置黨組織不能適應社區黨建工作發展的需要。由于單位組織和社區與城市基層社會及其組織的聯系緊密度不同，決定了以單位組織為依托設置黨組織不能適應社區的黨建工作。如上所說，單位組織及其成員對外具有相對封閉性，城市基層社會變遷對其影響并不明顯，單位組織與街道黨政組織、社區群眾組織、非公經濟組織等城市其他基層組織的聯系較少。因為單位組織的生存發展所需資源不是從上述組織中獲得，其成員的工作與生活領域與社區其他組織聯系也不密切。然而，城市社區不是封閉性組織，而是一個開放性較強的地域性組織，是城市基層社會的重要組成部分，必然要受到城市基層社會變遷的影響。隨著整個社會流動速度和頻率的加快，城市社區居民的變動也較大，同時社區還要在接受街道黨組織領導的同時也受到其直接影響。此外，他們與社區群眾組織、非公經濟組織聯系也較多。以單位組織為依托設置黨組織是對“支部建在連上的”的繼承和發展。這種模式在革命、建設和改革的歷史進程中雖然曾經發揮過重要作用，但如果仍然按照封閉性單位組織方式來設置開放性社區的黨組織，必然會導致社區服務型黨組織只接受街道黨組織的領導，而不去加強與社區其他組織與不同群體的聯系。這種排斥性服務范圍必然會導致服務對象的范圍比較狹隘，違背了城市社區建設的內在要求。

（二）單位黨組織行政化服務滿足不了社區黨組織活動的基本要求。由于單位和社區二者與國家的聯系密切度不同，決定了單位組織的黨組織行政化服務不能適應社區黨組織的服務。單位組織和國家的關系與社區和國家的關系相比，明顯要密切得多。因為單位組織對國家的依賴是我國計劃經濟時代社會依賴性結構的重要組成部分。這種依賴表現在單位生存發展的資源主要來自于國家。即便改革開放以來各類單位組織獲得了一定的自主權，但單位組織對國家的依賴并沒有發生明顯變化。對于單位組織來說，“它們所擁有的資源或財產，事實上都不屬于它們，即某個法人或自然人所有，而依然是國家和政府的財產。” 〔1 〕 （P24 ）不僅如此，國家還控制著單位組織主要領導的人事任免權。同時，政黨是連接國家和社會的政治性和社會性都比較強的組織。政黨及其組織一方面承擔自上而下的利益輸出功能，另一方面也承擔不同社會組織與群體的自下而上的利益表達功能。單位組織對國家的依賴，決定其黨組織承擔自上而下的利益輸出功能要強于自下而上的利益表達功能。建設服務型黨組織的過程往往也是貫徹上級黨組織政策的過程，因而其服務方式的行政化色彩也較為濃厚。

與單位組織相比，社區是相對獨立于國家的。從國家與社會的關系來看，當前我國社區分為政府主導型社區、自治型社區和合作型社區。這三種類型的社區中，政府主導型社區與國家聯系最為緊密。考慮到社區自治組織的力量還比較薄弱，目前政府主導型社區還大量存在，也比較符合現階段中國國情。但即便是這樣，這一類型的社區對國家的依賴程度也沒有單位組織對國家的依賴程度高，其從國家那里獲得的自身生存發展的資源也沒有單位組織多。況且政府主導型社區只是一種過渡形態，城市社區建設的主要目標是實現居民自治。〔2 〕從長遠來看，社區服務型黨組織建設只有重視不同社會組織與群體的自下而上的利益表達，才能從社區內部獲得資源，進而逐步消除傳統行政化服務的影響。

（三）傳統控制式服務模式已經不能適應社區服務型黨組織建設的要求。由于單位和社區二者與所屬成員的關系不同，決定了控制式服務不能適應社區服務型黨組織建設的要求。成員對單位組織的依賴是社會主義依賴結構的另一個重要組織部分。“單位組織不僅是人們從事工作獲得收入的一個工作，而且向單位成員提供其他各種各樣的資源。” 〔1 〕 （P39 ）反過來，單位對成員的控制明顯較強。一個人如果離開單位組織，可能連維持最基本生存的資源也無法獲得。因此，在單位組織建設控制式服務型黨組織與其自身和成員之間的關系是一致的。但是社區與居民之間的關系不像單位組織與成員之間的聯系那樣緊密。自20世紀80年代以來，居民參與社區建設的積極性總體上不高 〔3 〕 （P17 ），社區只是為居民提供生活的活動區域和活動資源，而且這種提供的區域和資源不是壟斷性的。除了獲取這種資源外，居民還有其他多種選擇。與此同時，在空間上居民有流動的自由，因此社區無法控制居民。由此可見，社區建設控制式服務型黨組織和社區與其居民的關系是相悖的。

（四）服務對象的復雜多樣使社區服務型黨組織建設的任務更加繁重。由于單位和社區二者與所屬成員之間關系的不同，決定了社區服務型黨組織建設的任務更加繁重。單位組織是一個熟人社會，其成員相互熟悉，沒有陌生人。“在這個社會中，人們之間彼此相互了解，甚至在日常的生活中朝夕相處、相互影響和依賴。” 〔4 〕 （P5-6 ）從社會資本理論角度來看，單位組織是一個社會資本雄厚的組織。“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。” 〔5 〕 （P195 ）一般來講，對社會資本可以從宏觀的社會層面、中觀的社區或組織層面和微觀的個人層面三個層面來理解。其中，中觀的社區或組織層面“包括和諧的關系網絡、有效的制度規范、普遍的信任互惠以及合作性的社會組織。” 〔6 〕在單位組織中，社會資本能發揮成員間的相互支持和相互服務功能。因此，即便黨組織提供的服務范圍不廣，內容不豐富，單位成員間的信任與支持也會彌補黨組織服務的不足。但是在快速的城市化進程中，社區的異質性增強，大多數社區是一個陌生人社會，社會資本比較薄弱，居民間的社會交往也減少，居民間的信任、關系網絡也較少。如果社區黨組織提供的服務也存在單位組織的黨組織提供服務的諸多不足，社區并沒有足夠的社會資本來彌補這些不足。相對傳統單位服務型黨組織建設而言，社區服務型黨組織建設面臨的任務更重。

上述單位和社區之間存在的明顯區別決定了城市社區服務型黨組織建設不能沿用傳統單位服務型黨組織建設的一般做法。在工作實踐中，作為一個有著九十多年歷史的傳統基層黨建模式，單位制黨建不免成為城市社區黨建工作的一個學習的主要模板。然而，用這種近似于嫁接與移植的辦法建設城市社區服務型黨組織必然會遇到種種水土不服。

三、解決城市社區服務型黨組織建設問題的思路

針對當前城市社區服務型黨組織建設面臨的問題，要在考慮到城市社區黨建工作獨特性的基礎上，著力從組織設置、服務機制、服務方式、社會資本培育等幾個方面著力探尋城市社區服務型黨組織建設的思路。

（一）創新組織設置，整合服務資源。“從單位制到社區制不是簡單的要素替代，而是基層微觀社會結構的整體性變遷，是一種全新的社會整合機制的出現。” 〔7 〕城市社區與城市基層社會的密切聯系要求城市社區黨建不能按照單位組織的方式來設置黨組織。如何創新社區黨組織設置，使之真正成為社區各項工作的領導核心是建設服務型黨組織的首要工作。筆者認為，根據當前一些地方的探索可以從縱向和橫向兩個方面進行重構。縱向方面，主要是撤銷街道黨工委，組建“大社區”黨工委，建立網格化服務組織體系。2012年，《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關于擴大社區管理體制改革試點的指導意見》中提出，要減少管理層級，探索區直接管理與服務社區的工作體制。根據這一精神，全省不少城市開始撤銷作為派出組織的街道黨工委，對社區黨組織進行合并整合，成立社區黨工委。社區黨工委下設綜合辦公室和群眾工作室。在組織體系上，建立從社區黨工委到一級網格黨總支、二級網格黨支部、三級網格黨小組垂直組織體系，實現服務資源的縱向整合。橫向方面，主要是與駐區各類組織的黨組織聯合。2014年頒布的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》（下稱“意見”）中指出：“推行區域化黨建，可以由街道、社區黨組織與轄區內單位黨組織共同組建區域性黨組織”。全國不少地方打破條塊分割，靈活設置區域黨組織，積極推行社區“大工委制”。在組織關系、單位身份不變的前提下，社區大工委吸納社區內有一定影響的轄區行政事業單位和企業、社會組織的黨員負責人、社區派出所主要負責人擔任兼職委員。同時，社區也要建立與非公有制經濟組織、社會組織、學校、醫院等基層黨組織共同參與的社區黨建共建聯席會議，并將這種會議制度化，建立社區黨組織與轄區其他黨組織的互通、互商、互助制度，及時了解轄區黨組織的需求和意見，共同探討共同商討解決區域內社會性、群眾性、公益性工作以及社區建設和管理中的重點、難點問題，調動轄區黨組織參與區域黨建、綜合治理、城市管理、社區建設等社會管理工作。實際上，無論是設立社區黨工委還是建立“大工委制”，其根本目的都是為了最大程度整合服務資源，建設堅強有力的服務組織。

（二）構建以服務對象需求為導向的服務機制，實現社會化服務。要實現社區黨組織服務模式由行政化向社會化轉換，就必須轉變固有的觀念，從服務主體的主觀意志轉變為服務對象需求，做到服務內容和形式的高度統一。一是健全社區居民與社區黨組織交流互動機制，充分了解服務對象的實際需求。可以建立社情民意互動懇談會機制，這種機制突出“定期”與“雙向”。所謂“定期”，就是在每個月固定時間召開;所謂“雙向”，就是黨組織要及時宣傳、解釋有關黨的路線方針政策，通報區情和社區工作，征求群眾意見和建議。同時通過不定期走訪、問詢、組織社區事務議事會等多種形式了解社區居民的實際需求。在此基礎上，社區可以創建服務平臺。比如建立“民情民意直通車”工作機制。對于群眾反映的難題和訴求，依托社區平臺，協調市區部門聯動，邀請媒體網絡介入，列入效能督查，推動難題和訴求在一線發現，及時了解和解決群眾的合理訴求，滿足群眾的實際需求。二是健全社區居民參與服務、自我服務機制。社區要積極組建關愛空巢老人、治安巡邏、環境衛生、心理關懷、健康講座、法律咨詢、矛盾調解等多個類別的區域性志愿者服務隊。積極探索志愿者隊伍星級管理、會員注冊制度等辦法，建立志愿服務日、服務周等制度，引導居民廣泛參與社會化的志愿服務，真正做到“參與服務、自我服務、相互服務”。

（三）轉變服務方式，實現協調式服務。隨著市場經濟發展與城市化的推進，社區空間不僅有傳統的單位制組織，而且涌現了一些非公經濟組織和社會組織，此外還有業主委員會、物業管理公司等。這就要求社區黨組織必須運用協調方式來發揮服務功能。社區黨組織服務的首要任務就是協調各方。因為服務社區建設、服務社區居民“所必需的基礎性資源不是由某單一組織掌握，而是在多個組織手中，就出現了如何‘資源共享’的問題。” 〔8 〕黨組織不能通過行政命令的方式實現“資源共享”，只能通過協調各方來實現。所謂“協調各方，主要指黨組織在社會中發揮領導作用，不是靠自己單打獨斗、包辦代替，也不是高高在上、頤指氣使，而是整合黨政機關、市場機構、群團組織等各類資金、項目、人員，向基層傾斜、向黨政服務的最后一公里聚合。” 〔9 〕 “協調各方”凸顯了中國共產黨基層組織在基層社會的獨特地位。按照西方學者的觀點，“政黨是民眾與政府聯系的橋梁、將國家機構與公民社會機構聯系起來的機制” 〔10 〕 （P42 ）。當代中國以政黨為中心的政治發展道路，決定了執政黨不僅是政府與社會的橋梁，也是社會領域內不同類型社會組織的紐帶，因此在社區建設中，基層黨組織不僅是社區居民與政府之間的聯系中介，而且是社區各種類型組織的中介;不僅需要協調政府與社區居民的利益，而且需要協調社區各個利益主體之間的利益。

（四）培養社區社會資本，建立長效服務機制。培育社區社會資本包括加強服務主體之間的聯系和信任、服務主體與服務對象之間的聯系和信任、服務對象即社區居民間的聯系和信任。為培育上述三個方面的社會資本，一是要通過黨組織的帶頭作用，加強服務主體之間的聯系和信任。正如《意見》指出的那樣：“基層黨組織要帶動群眾組織、自治組織和社會組織開展服務，協調面向基層的公共服務、市場服務和社會服務。”二是要通過服務民生、服務群眾，加強服務主體與服務對象之間的聯系與信任。“民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況，等等。” 〔11 〕服務民生不應僅僅是為居民提供最基本的生存服務，還包括提高居民基本發展機會、發展能力以及保護基本權利的服務。具體講就是維護良好的社區治安;保障一些弱勢群體的基本權利;為居民提供就業培訓，提高居民就業能力，拓寬就業渠道等等。同時黨組織（包括黨員干部）要服務群眾。“服務民生說到底是服務群眾，服務群眾很大程度上是為了改善民生。二者有相同之處，但也不盡相同。服務民生側重生產生活層面和社會管理;服務群眾，側重堅持黨的群眾路線，尊重群眾主體地位” 〔12 〕 （P20 ）。比如全國不少城市社區開展的“在職黨員進社區”活動，要求在職黨員在規定的時間內到其所居住的社區就近為群眾服務。三是要通過培育社區服務類社會組織，增進基層黨組織與社區居民之間的聯系和信任。社會組織的社會性，不僅有利于增強服務組織之間的信任，也有利于促進服務組織與社區居民之間的信任。在當前的各大服務組織中，社會組織的力量最為薄弱。為此，要進一步激活社會組織的活力，重點培育和優先發展城鄉社區服務類社會組織。四是要通過開展社區居民喜聞樂見的各種活動，促進服務機制的有效運行。“建立一種自我組織、自我管理、自我發展的可持續機制。” 〔13 〕并以此促進社區居民交往和相互了解，使社區真正由“陌生人社會”轉變為“熟人社會”。只有這樣，才能使城市社區黨組織的服務機制長期有效地運行并發揮出應有的作用。

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責任編輯 陳 鵑