提高土地集約利用率促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

李茂林

【摘要】我國(guó)小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展在很大程度上緩解了大城市的人口、資源壓力，但小城鎮(zhèn)的發(fā)展追求總體規(guī)模上的擴(kuò)大，忽視了對(duì)土地資源潛力與深度的開(kāi)發(fā)，土地集約利用仍處于較低水平。小城鎮(zhèn)人地矛盾的加劇嚴(yán)重阻礙區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，因此要對(duì)現(xiàn)階段土地集約利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，探討影響土地集約利用的各方面因素，以科學(xué)合理的對(duì)策方法指導(dǎo)小城鎮(zhèn)進(jìn)行土地集約利用，從而促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn) 可持續(xù)發(fā)展 土地 集約利用

【中圖分類號(hào)】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

土地是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的載體與空間，土地利用情況的好壞直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展道路影響較大。我國(guó)人多地少的特點(diǎn)決定了土地利用緊張的局面，同時(shí)，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速加快，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，進(jìn)一步加劇了人地矛盾，不利于城鎮(zhèn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)小城鎮(zhèn)以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為主，吸收大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用，但小城鎮(zhèn)在土地資源的利用方面仍存在許多有待解決的問(wèn)題，要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，小城鎮(zhèn)必須提高土地集約利用度，走土地集約化的可持續(xù)發(fā)展之路。

我國(guó)小城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

結(jié)合小城鎮(zhèn)現(xiàn)階段的土地利用現(xiàn)狀以及土地集約化水平可以看出，我國(guó)小城鎮(zhèn)的土地利用依然處于粗放階段，土地資源利用效率整體偏低，建設(shè)用地需求量得不到滿足與集體土地閑置的現(xiàn)象同時(shí)存在。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展取得很大的階段性成果，但一些老舊城鎮(zhèn)或者歷史小城鎮(zhèn)仍然存在大量土地閑置、土地低效利用的情況。許多單位或企業(yè)用地規(guī)劃不合理，“多征少用、征而不用”的現(xiàn)象較多，造成大量土地的閑置與浪費(fèi)。新世紀(jì)以來(lái)，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張，同時(shí)也帶來(lái)了許多問(wèn)題，如耕地面積減少，人地矛盾加劇、舊城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)程度低，大量閑置土地得不到利用等。許多小城鎮(zhèn)只重視面積的擴(kuò)張，不注重土地內(nèi)部潛力的挖掘，雖然人均用地面積較大，但地下空間的利用率極低，土地空間承載功能沒(méi)有得到充分開(kāi)發(fā)。部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，用地比例失調(diào)，居住用地、企業(yè)用地等所占比例較大，而綠化、交通等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用地比例相對(duì)較小。小城鎮(zhèn)中各類型用地相互混雜，分區(qū)不明顯，布局不合理，土地浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，土地利用效率極低，不符合可持續(xù)發(fā)展的理念。小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃不合理還體現(xiàn)在用地時(shí)間分配不科學(xué)上，為了追求規(guī)模及效益的最大化，盲目進(jìn)行土地資源的占用與開(kāi)發(fā)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃，往往與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求不相符，違背客觀發(fā)展規(guī)律。在我國(guó)小城鎮(zhèn)中存有大量的集體土地，國(guó)家對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)政策還不完善，缺乏科學(xué)的法律依據(jù)與政策指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題仍然較多。由于片面追求經(jīng)濟(jì)利益，許多小城鎮(zhèn)通過(guò)降低土地價(jià)格來(lái)吸引外商投資，直接導(dǎo)致了土地經(jīng)濟(jì)效益的外流，間接產(chǎn)生土地利用率低的結(jié)果。

歸根到底，我國(guó)小城鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題產(chǎn)生的原因是我國(guó)土地管理制度、土地使用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等的不健全。我國(guó)小城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體不明晰、權(quán)限界定模糊，農(nóng)村宅基地的使用更是缺乏合理規(guī)劃與保護(hù)。我國(guó)小城鎮(zhèn)土地既屬于國(guó)有土地，也屬于集體土地，在使用與管理過(guò)程中，既可按照國(guó)有土地使用與管理辦法，也可按照集體土地使用與管理辦法，這種現(xiàn)象很容易導(dǎo)致政府部門與居民之間產(chǎn)生利益上的沖突。由于對(duì)符合公共利益需求的土地征用界定不明確，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)中土地征用情況混亂，土地用途轉(zhuǎn)換不符合規(guī)定，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不符合區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

土地集約利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展之間的辯證關(guān)系

土地是區(qū)域發(fā)展的基本空間，也是重要的資源保障，土地資源的集約利用對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用，反過(guò)來(lái)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展又會(huì)在一定程度上加強(qiáng)土地資源的集約利用，二者形成一種相輔相成的緊密關(guān)系。

實(shí)行土地集約利用的主要目標(biāo)是提高土地資源的利用效率，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，使社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益得到綜合提高，推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。雖然土地資源集約利用的最終目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，但二者在對(duì)土地資源的利用上還是有區(qū)別的。土地集約利用強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)土地資源的潛力與深度，提高土地資源利用率，節(jié)約利用每一寸土地，爭(zhēng)取土地利用效益最大化。它是一個(gè)靜態(tài)的過(guò)程，主要是在某一特定時(shí)間段內(nèi)充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用現(xiàn)狀，并促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。而可持續(xù)發(fā)展對(duì)于土地利用方面有著不同的理念，它主要強(qiáng)調(diào)土地資源的長(zhǎng)期性甚至永久性利用，注重土地利用綜合效益的提高，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的共同發(fā)展。追求土地資源長(zhǎng)期利用取得的效果，雖然能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的高效利用，提高土地集約利用度。

我國(guó)小城鎮(zhèn)實(shí)行土地集約利用應(yīng)參照的理論基礎(chǔ)

小城鎮(zhèn)實(shí)行土地集約利用就是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，因此首先應(yīng)該遵循的就是可持續(xù)發(fā)展理論。國(guó)內(nèi)外學(xué)者經(jīng)過(guò)多年來(lái)對(duì)可持續(xù)發(fā)展理論的研究，使得可持續(xù)發(fā)展理論具有豐富的內(nèi)涵，它強(qiáng)調(diào)共同、協(xié)調(diào)、公平、高效、多維的發(fā)展，具體包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)是提高人類的生活水平與生活質(zhì)量，創(chuàng)造出一個(gè)公平、自由、人權(quán)的和諧社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)方面，不能僅僅重視經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長(zhǎng)，還要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，要改變傳統(tǒng)“高投入、高消耗、高污染”的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提倡清潔生產(chǎn)與文明消費(fèi)。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，不能超出環(huán)境的承載力，在發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境的改善。

城市規(guī)劃理論對(duì)土地集約利用具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的發(fā)展階段與發(fā)展方式也出現(xiàn)許多不同，以工業(yè)化的發(fā)展為基礎(chǔ)，我國(guó)城市大概經(jīng)歷了“田園城市”、“功能城市”、“有機(jī)城市”和“生態(tài)城市”四個(gè)階段，隨之改變的就是土地集約利用的方式從勞力資本型向資本技術(shù)型、結(jié)構(gòu)型、生態(tài)型轉(zhuǎn)變，土地集約利用度逐步得到提高。

城鄉(xiāng)一體化理論指導(dǎo)城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，各要素進(jìn)行自由流動(dòng)并輔以人為協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理配置，城鄉(xiāng)關(guān)系得到優(yōu)化，它是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求。城鄉(xiāng)一體化理論指導(dǎo)城鄉(xiāng)之間土地資源的合理分配與利用，對(duì)于提高土地資源利用率起到很大的作用。我國(guó)小城鎮(zhèn)具有城市與農(nóng)村的雙重屬性，它具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)相統(tǒng)一且較為獨(dú)立的特性，更加適用城鄉(xiāng)一體化理論。

基于小城鎮(zhèn)土地集約利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展之間的密切聯(lián)系，實(shí)行土地集約利用應(yīng)把區(qū)域整體發(fā)展理論作為基礎(chǔ)理論之一。要把城市與鄉(xiāng)村看做一個(gè)整體的區(qū)域單位，探索適合區(qū)域整體特征的土地集約利用模式，調(diào)整區(qū)域用地結(jié)構(gòu)與布局，促進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展下土地集約利用的影響因素

小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模通常與土地規(guī)模成正比關(guān)系，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)展，城鎮(zhèn)人均占地面積逐步縮小，土地利用類型變得更加多樣化，土地功能分區(qū)更加明顯，土地利用價(jià)值越來(lái)越高，地價(jià)呈逐步上漲的趨勢(shì)。當(dāng)小城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展到一定程度時(shí)，由于我國(guó)土地資源總量的固定性，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的擴(kuò)展受到很大限制，為保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步實(shí)行土地集約利用，則土地集約利用理念占據(jù)主導(dǎo)地位。我國(guó)是人口大國(guó)，雖然國(guó)土面積較大，但可利用的土地面積卻十分有限，人均用地面積相對(duì)較少，土地資源的稀缺性與總量的固定性促使人們進(jìn)行土地集約化利用，以此緩解人地緊張的矛盾。結(jié)合我國(guó)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，小城鎮(zhèn)土地集約利用水平還滯后于小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)展。

土地使用制度對(duì)小城鎮(zhèn)土地的集約化利用起到明顯的引導(dǎo)與支配作用。我國(guó)早期實(shí)行無(wú)償無(wú)期限、行政劃撥的土地使用與配置制度，忽視了市場(chǎng)在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，還導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理、布局混亂的局面。在經(jīng)歷土地制度改革以后，土地市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用得到體現(xiàn)，配置效率大幅度提高，提高了小城鎮(zhèn)土地利用水平。土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣對(duì)土地集約利用水平影響也很大。在一定的區(qū)域內(nèi)，各種用地結(jié)構(gòu)組合在一起，構(gòu)成土地利用的綜合效益，如果各部分的用地比例都控制在適度范圍內(nèi)，那么就能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用效益的最大化，提高土地集約利用率。相反，如果各部分用地比例失調(diào)就會(huì)形成用地結(jié)構(gòu)與布局混亂的情況，土地資源得不到充分合理的利用。

區(qū)域土地利用規(guī)劃是根據(jù)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的要求，結(jié)合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，從時(shí)間與空間上進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)的總體安排與布局。土地利用規(guī)劃嚴(yán)格限定我國(guó)各類用地的轉(zhuǎn)變，實(shí)施用途管制制度，并進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)與布局的調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃制定的科學(xué)合理與否直接影響到土地集約利用的結(jié)果。

我國(guó)土地利用方式從原始的“粗放式”模式逐步向“集約型”模式轉(zhuǎn)變，土地集約利用程度也得到很大提高，但是隨著人口的增加以及土地資源總量的限制，人均建設(shè)用地量大大減少，對(duì)土地資源的不合理利用也產(chǎn)生了一系列生態(tài)問(wèn)題，如土地鹽堿化、沙漠化等。單純依靠加強(qiáng)土地管理手段來(lái)提高土地利用率已經(jīng)不能滿足土地利用的需要，而科技手段可以有效解決這一難題。通過(guò)加大科技投入，進(jìn)行土地整理與土地復(fù)墾工作，改造各類中低產(chǎn)田，不僅可以解決諸多土地生態(tài)問(wèn)題，還有效增加土地資源的可利用量，提高土地集約利用度。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是影響土地集約利用的重要因素之一。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們平均用地面積逐步減少，為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能加強(qiáng)土地潛力與深度的開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大土地的容積率，使土地集約利用程度得到穩(wěn)步提升。

區(qū)域土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展的策略

土地資源的管理與使用制度是合理配置土地資源的政策依據(jù)，政府在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用非常重要。關(guān)鍵要不斷完善土地管理法規(guī)，加強(qiáng)土地資源的管理，改革土地使用制度，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的建設(shè)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范，同時(shí)完善土地利用監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于“多占少用、占而不用”等違規(guī)事件，嚴(yán)格追究其責(zé)任。政府部門還要建立土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把土地集約利用納入工作考核中，保證土地管理工作效率的提高。

土地利用規(guī)劃是我國(guó)實(shí)行土地集約利用的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)域應(yīng)結(jié)合本區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，編制出科學(xué)合理的區(qū)域土地利用規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中要對(duì)未來(lái)土地利用的需求與趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用深度與潛力進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，合理控制小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模與土地集約利用度。土地利用規(guī)劃要對(duì)區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其不斷得到優(yōu)化，充分發(fā)揮各種用地結(jié)構(gòu)的相互輔助與推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展效益的最大化。

提高土地供給總量是實(shí)施土地集約利用的前提與基礎(chǔ)。對(duì)于小城鎮(zhèn)中閑置、荒廢或者低效利用的土地進(jìn)行回收改造，重新安排進(jìn)行合理高效利用。對(duì)于許多老舊的小城鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)改造，盤活廢棄、閑置的土地，充分挖掘土地資源，提高土地利用率。建立完善的土地儲(chǔ)備制度，提高土地儲(chǔ)備總量，同時(shí)積極拓展新的土地資源。對(duì)于新的土地利用項(xiàng)目，要進(jìn)行綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)效益、投資規(guī)模、土地集約利用程度等，對(duì)其土地利用進(jìn)行嚴(yán)格要求，保證土地資源得到高效利用。

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的調(diào)控作用。由于對(duì)土地需求的不同以及使用者自身經(jīng)濟(jì)能力、土地使用目的、土地價(jià)格、國(guó)家政策等因素的影響，土地市場(chǎng)利用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行土地資源的配置，使土地資源得到充分的利用。對(duì)于除公益性用地以外的其他各種用地，都要實(shí)行土地有償使用制度，并不斷完善土地招拍掛制度。將政府的調(diào)控作用與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制相結(jié)合，最大程度上實(shí)行土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)知識(shí)與技術(shù)的應(yīng)用是提高土地集約利用水平的關(guān)鍵。不管是制定土地利用規(guī)劃還是實(shí)施土地整治工程等，都要對(duì)土地資源及其利用狀況進(jìn)行指標(biāo)評(píng)價(jià)，如利用3S技術(shù)對(duì)小城鎮(zhèn)用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)及布局、土地集約利用度、用地效益等指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)估算，發(fā)現(xiàn)土地利用存在的缺陷，為土地管理與利用工作提供科學(xué)可靠的依據(jù)，對(duì)于提高土地集約利用水平起到關(guān)鍵作用。此外，科學(xué)技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，政府把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)劣作為企業(yè)用地分配的考核依據(jù)，促使企業(yè)不斷加大土地集約利用的深度，提高單位土地面積的效益，這在很大程度上提高了區(qū)域土地集約利用水平。

集約利用土地的觀念與意識(shí)的提高在土地集約利用過(guò)程中屬于重要的環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)宣傳土地集約利用的必要性，將一些土地集約利用方面較好的管理模式、經(jīng)驗(yàn)、方法等進(jìn)行推廣，同時(shí)對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的用地單位進(jìn)行政策上的優(yōu)惠，而對(duì)于土地利用低效、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的單位要進(jìn)行嚴(yán)格查處，限制其對(duì)土地資源的使用。只有加強(qiáng)人們集約利用土地的意識(shí)，才能促使土地集約利用水平得到切實(shí)提高。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展的時(shí)代，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念也進(jìn)一步得到深化，土地資源是小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但區(qū)域土地資源總量的限制決定土地集約利用化是小城鎮(zhèn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然之路。現(xiàn)階段我國(guó)小城鎮(zhèn)土地集約利用仍然存在很多不合理的問(wèn)題，如缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃布局，政府的調(diào)節(jié)作用與市場(chǎng)的調(diào)控機(jī)制配合還不完善，科學(xué)技術(shù)投入水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等，這在很大程度上影響了區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)人口規(guī)模的擴(kuò)大與土地資源緊缺的現(xiàn)狀，對(duì)小城鎮(zhèn)實(shí)行土地集約利用方面提出更加嚴(yán)格的要求與發(fā)展目標(biāo)，政府新修訂的土地利用規(guī)劃加強(qiáng)了對(duì)土地集約利用的指導(dǎo)，可持續(xù)發(fā)展觀與建立資源節(jié)約型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)也證明走土地集約的道路符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。因此要不斷加強(qiáng)小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)與布局的合理調(diào)整，充分運(yùn)用制度政策、科學(xué)技術(shù)、土地市場(chǎng)等多種手段來(lái)加強(qiáng)土地集約利用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)區(qū)域各方面的可持續(xù)發(fā)展，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（作者為凱里學(xué)院副教授）

責(zé)編 /許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）