深化農(nóng)村改革產(chǎn)權(quán)制度居首

張春俠

必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

11月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（簡稱《方案》）。《方案》要求，當(dāng)前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會治理制度等五大領(lǐng)域。這是當(dāng)前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵時期的關(guān)鍵部署。

明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬

《方案》針對五大關(guān)鍵領(lǐng)域，提出26個方面的改革舉措，其中排在第一位的是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革放在首位，對整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制來說具有基礎(chǔ)性的意義和作用，“不僅因為在整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)當(dāng)中集體經(jīng)濟(jì)所占的比重很大，更因為億萬農(nóng)民的切身利益與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)。”

“我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，全國45%至46%的國土面積屬于農(nóng)村集體所有，包括耕地、林地、草原和未利用土地。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制具有基礎(chǔ)性意義。”陳錫文表示，改革開放以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量有很大的增長，但產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢的問題也日益突出。在很多地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展活力，集體資產(chǎn)保值增值困難，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。

對此，《方案》提出，建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求和社會主義初級階段實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點……確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

“走市場經(jīng)濟(jì)道路，明晰產(chǎn)權(quán)是個不可回避的話題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰，農(nóng)村的市場活力就越強(qiáng)大。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱說。

為了切實保障農(nóng)民的權(quán)益，《方案》提出，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證試點已進(jìn)行到第三年，全國2200多個縣（市、區(qū)）已開展試點工作，完成確權(quán)登記面積2.6億畝以上。“通過確權(quán)登記頒證把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定下來，明確它的用益物權(quán)的性質(zhì)，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。”陳錫文說。

探索宅基地自愿有償退出機(jī)制

早在今年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳便聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點。目前，33個縣級試點區(qū)域關(guān)于農(nóng)村土地改革的實施方案已經(jīng)獲批。這意味著農(nóng)村土地改革試點工作進(jìn)入全面啟動階段。

此次《方案》又進(jìn)一步對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點明確了改革路徑：農(nóng)村土地征收制度改革將縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。

其中，對于宅基地制度改革，《方案》明確提出，將對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

“對農(nóng)民而言，其財產(chǎn)權(quán)利來源很大程度上依賴于農(nóng)村的土地，包括承包耕地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶說，十八屆三中全會要求賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，“三塊地”改革的共同方向就是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，這是改革方向，也是基本要求。

鼓勵金融和社會資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域

近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策迫切需要調(diào)整和完善。

對此，《方案》明確提出，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。

“現(xiàn)在雖然經(jīng)濟(jì)下行的壓力加大，但是有一點是不變的，那就是無論國家財政多么困難，今后對‘三農(nóng)’的支持力度不會減弱，對‘三農(nóng)’的投入不會減少。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說，近年來，中央財政對“三農(nóng)”的投入力度很大，實現(xiàn)了對“三農(nóng)”領(lǐng)域的全方位覆蓋。

“近年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價持續(xù)走低的情況下，有人認(rèn)為國家對農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對‘三農(nóng)’工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田說。

在依靠財政資金對農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行支持的同時，財政還要通過財政資金的杠桿作用，撬動更多的金融和社會資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，在這方面的政策運作空間仍然很大。韓俊強(qiáng)調(diào)，財政可以通過“以獎代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、財政貼息、建立擔(dān)保體系，通過政府和社會資本合作、購買服務(wù)等多種方式撬動更多的金融資本、社會資金，參與有回報的、準(zhǔn)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開發(fā)，參與農(nóng)村人居環(huán)境的整治，參與包括水利項目在內(nèi)的一些有收益的建設(shè)項目等。

據(jù)韓俊介紹，近兩年來，社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的勢頭較好。今年一至三季度，雖然很多領(lǐng)域的投資表現(xiàn)較為疲軟，但“三農(nóng)”領(lǐng)域的投資增長達(dá)26%左右，尤其是對農(nóng)村旅游方面的投資增長非常快。

培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動力大量進(jìn)城，糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊（指農(nóng)村留守的婦女兒童老人），農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下等問題日益突出，“誰來種地”、“怎么種地”問題極大制約著我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

對此，《方案》明確提出，要吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

“相比于小農(nóng)戶，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，收益相對可觀，能解決‘誰來種地’問題；而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理，還能解決‘怎么種地’問題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說。

“最近江蘇省做了一個調(diào)查，大學(xué)生中愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)的占到5%至6%，看到這個數(shù)據(jù)我感到很驚喜。如果這個數(shù)字連1%都不到，就很成問題。”韓俊表示，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民是職業(yè)化的，農(nóng)場主很多都是大學(xué)本科畢業(yè)。而我們現(xiàn)在的農(nóng)村，大部分農(nóng)戶只種七八畝地到十幾畝地，和在城里打工一個月的收入相當(dāng)，這并不具備規(guī)模效應(yīng)，沒有吸引力。

他建議，要讓農(nóng)業(yè)更有吸引力，必須發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。要深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)業(yè)保險制度，完善相關(guān)配套制度，為種糧大戶、新興職業(yè)農(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供制度保障。