完善黨內法規體系探微

張亞茹 趙宇輝

摘 要：作為執政黨，中國共產黨黨內法規體系完善程度直接關系依規治黨、依法執政乃至依法治國的成效。目前在中國特色社會主義法治體系中，黨內法規不僅在體系內呈現出規范性、系統性與權威性不足問題，且在體系外與國家法律間存在如何協調與銜接問題。從與國家法律相銜接視角看，形成完善的黨內法規體系，既要以憲法法律精神為遵循，又要把握好其與國家法律的互動。

關鍵詞：中國共產黨；黨內法規；國家法律；依規治黨；依法執政

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0023-04

何為黨內法規？《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條規定，“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”根據黨內法規制定主體、調整對象及表現形式，其不包括黨內不成文的優良傳統和工作慣例及黨內規范性文件。而所謂黨內法規體系則指構成黨內法規的各個組成部分及其所呈現出的結構和樣式的總稱。[1]黨的十八屆四中全會將形成完善的黨內法規體系納入建設中國特色社會主義法治體系的總目標中，凸顯出完善黨內法規體系于依法治國、建設社會主義法治國家的重大意義。而形成完善的黨內法規體系的關鍵是提升黨內法規的建設質量，尤其是處理好黨內法規與國家法律的關系。本文擬從黨內法規與國家法律相銜接視角，對黨內法規體系完善提出若干建議。

一、完善黨內法規體系的重大意義

黨內法規體系是中國共產黨在結構和功能上走向規范化的結果，[1]不斷完善黨內法規體系是依規治黨、依法執政和依法治國的內在需要。

1滿足依規治黨的需要。依規治黨，就是在黨中央的領導下，在以黨章為核心的黨內法規規定的職責、權限、程序內，管理黨的事務，從事黨的活動，進行黨的建設。依規治黨是貫徹黨要管黨，從嚴治黨方針的關鍵，是保證黨的純潔性和先進性，增強黨的凝聚力與戰斗力的根本。其要求把黨內法規作為黨的各項活動的根本準則，并以之作為判斷各級黨組織和黨員的行為是非的標準，作為處理黨內矛盾的規則，從而保障黨的基本路線、方針的貫徹落實。可見，完善黨內法規體系是依規治黨的需要，即依規治黨有賴于科學化的黨內法規體系的構建。科學性從體系內部對黨內法規提出要求，即黨內法規應滿足規范性、系統性和權威性。無論是對調整某一領域的具體單項黨內法規規范性的補足，還是各項黨內法規之間、實體性規范與程序性規范間系統性的加強，抑或以黨章為核心各位階黨內法規的貫徹落實意識中權威性的樹立，無疑都關乎依規治黨的成效。當前，黨正面臨嚴峻的反腐形勢，處于克服“四風”的關鍵時期、領導全面深化改革的攻堅階段，從嚴治黨、依規治黨迫切需要解決好黨內法規體系的完善問題，要求黨組織的工作、活動和黨員的行為受到既有黨內法規的約束，并以之作為黨自我管理和提升執政能力的依據和憑借。

2落實依法執政的需要。依法執政作為現代民主法治國家的一個基本原則，是執政方式對現代法治的回應。黨的十八屆四中全會對依法執政的內涵做了兩個方面的概括，指出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”據此，依法執政的內涵，既包括依法治國內容，又涉及以規治黨內容，體現了黨內法規和國家法律共同作用于治國理政的協同性。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，作為全國人民的領導核心，承擔著建設國家、改造社會的重任，在其實現執政的進程中，其自身的特殊地位決定了治國理政不但要受國家法律的約束，而且其活動和行為亦應受到黨內法規的制約，即共產黨作為執政黨的執政行為，既要嚴格按照國家憲法和法律辦事，又要依據以黨章為核心的黨內法規辦事。隨著依法執政成為現代民主法治國家治國理政的基本方式，在完善國家法律的同時，依法執政對黨內法規體系的完善也提出要求，只有完善黨內法規體系，并據之形成依法辦事觀念和依法執政能力，黨的執政水平才能得以保證，依法執政方能落到實處。而離開科學化的黨內法規體系，則難以實現依法執政、科學執政和民主執政，黨的執政能力、執政效果和執政地位也將無法保障。因此，完善的黨內法規體系是推進依法執政的制度基礎。

3推進依法治國的需要。黨的十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內法規體系。”[2]即全面推進依法治國，依賴于中國特色社會主義法治體系的建構，而中國特色社會主義法治體系的建構，不但取決于中國共產黨的領導，還取決于相互依存的五大體系的建設。 全會強調，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”[2]黨的政治功能不僅體現為其長期執政，還體現為其領導功能。而要堅持和改善黨的領導，構建其他四大體系，沒有規范完善的黨內法規體系是不可能實現的。因為，完善的黨內法規體系對其他四體系的構建具有直接作用，具體身體力行的黨政干部的依法辦事觀念和習慣的養成來源于成熟的黨內法規體系。同時，依法治國關鍵是依法治黨，依法治黨主要是依黨內法規管理黨內事務，處理黨內外關系，這其中完善的黨內法規體系居于核心地位。所以形成完善的黨內法規體系對全面推進依法治國、建設社會主義法治國家而言至關重要。

二、黨內法規體系建構現狀及存在問題

改革開放以來，中國共產黨黨內法規建設取得了顯著成就，黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等主要方面法規制度基本齊全，實現了黨內事務“有法可依”，但也存在一些亟待解決的問題。當前黨內法規制度不是“過少”，而是“零散”，缺乏統籌規劃。盡管2013年出臺的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）對2013-2017年的黨內法規制度建設作了前瞻性設計，2014年完成了兩個階段的黨內法規清理工作，但現有黨內法規制度仍存在體系內科學性不足、體系外與國家法律互動中不能有機銜接等問題。

1黨內法規體系建設科學性不足。當前，黨內法規已經形成以黨章為核心的，以準則、條例、規則、規定等為主體的法規體系，就黨內法規制定的量來講可謂比較龐大，但論其科學性，則還存在很大不足，主要表現為黨內法規體系缺乏規范性、系統性和權威性。

首先，黨內法規規范性水平有待提升。規范化是黨內法規建設科學化的基礎。黨內法規規范性來自現有已制定的具體單項黨內法規，只有具體的黨內法規設計規范，黨內法規的整體科學化水平才能真正提升。規范化要求黨內法規應合乎法律規范的要求，即在規范性上向法律看齊，做到嚴密、規范。但觀察現有黨內法規，在規范性方面明顯存有不足，表現為部分黨內法規是因應改革中某一方面、某個環節的問題解決而出臺，前瞻性不強；部分因政治生態的變化已不再適應實踐要求，存在滯后性；有些黨內法規內容過于原則性、籠統性，操作性不強；一些黨內法規立法主體、規約客體、行為規范、救濟、時效等內容不完備，設計存在缺陷；還有部分黨內法規缺乏邏輯一致性，內容前后不呼應、權責不對等等。

其次，黨內法規系統性有待增強。系統的特點是達致“1+1>2”，這也是制定黨內法規應當追求的效果。黨內法規的系統性既針對同一類別中不同黨內法規而言，又針對不同類別黨內法規而言。系統性來自各方面黨內法規的健全、來自各部分的協調、亦來自各效力層級清楚定位。黨內法規系統性不足表現為：黨內法規缺位現象嚴重，《綱要》列出了2013-2017年需要完善的黨內法規，涉及黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、組織建設、作風建設、黨的反腐倡廉建設和民主集中制建設等6大類37個方面的黨內法規，當然其中部分為需要修訂或修改，這說明當前黨內法規缺位現象依然存在；同時已存的黨內法規中，實體性規范過多，相配套的程序性規范相對缺乏；再有上述六大類需完善的黨內法規其關系如何理順，還存在黨內法規體系內序列性和層次性不清晰，存在交叉重復，銜接性不夠問題；此外，黨內法規系統性不足還表現在黨內法規粗線條規定較多，具體的配套細則缺乏上。

最后，黨內法規體系的權威性尚待樹立。黨內法規如不能有效貫徹，或是朝令夕改，則其權威性必然受損。黨內法規權威性不足表現為黨內法規權威性被“矮化”，部分黨員干部對黨內法規的認識存有誤區，遵規意識不強；約束性被“弱化”，對自身依規辦事要求過低；執行性被“虛化”，落實黨內法規過于依賴黨員自律，黨內法規硬性規定落實不到位；懲戒性被“軟化”，問責剛性不足，彈性有余。[3]

2未與國家法律形成有機銜接。黨內法規與國家法律雖規范對象、調整范圍、保障措施不同，但二者并不矛盾，其在規范目標、核心準則與制度根源上具有一致性，同屬國家治理體系，相輔相成，互為補充。當前黨內法規體系與國家法律銜接不足主要表現為三個方面：一是部分黨內法規合法性缺失。合法性指黨內法規內容是否符合國家憲法法律。如《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中有關黨紀檢查機關調查取證的部分規定和現有國家法律規定不同；二是黨內法規與國家法律規范界限不明。一方面表現為部分黨內法規超越其權限范圍，將本應由國家法律進行規制的內容納入自身規制范疇，如2010年出臺的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，規定對象包括非黨員的的副處級領導干部，2013年出臺的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，適用對象為黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位，即均將規范對象延至黨外。而涉及黨外公權力機關及人員的規范，應由國家法律進行調整。另一方面表現為黨內法規與國家法律規范內容交叉重復，如黨紀處分條例中與刑法相重復的內容需要加以修改；三是部分黨內法規存在適時轉化問題。由于國家法律的漸進性，中國共產黨的長期執政，部分國法未能予以及時規范的內容由黨內法規承擔了先行先試的任務。當前符合條件、直接規范公權力的黨內法規的國家法律轉化問題已制約了黨內法規體系的完善，如2014年重新修訂的《黨政領導干部選拔任用條例》中有關選拔干部的原則、任用條件、程序等相關內容的規定即在客觀上存在國家法律轉化的問題。

三、與國家法律相銜接下的黨內法規體系的完善

完善黨內法規體系是一個綜合工程，需要體系內外合力解決，這里僅從與國家法律有機銜接角度，就完善黨內法規體系談幾點想法。

1秉持合法性原則。秉持合法性原則要解決的是黨內法規與國家法律相沖突的問題。黨內立法法《中國共產黨黨內法規制定條例》第7條規定，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”，明確合法性為黨內法規制定必須遵循的原則之一。合法性要求黨內法規建設一方面要切實做到，“憲法和法律確定的指導思想的基本原則，黨內法規必須堅持和遵循；憲法和法律規定的基本政治制度、經濟制度和社會制度，黨內法規必須貫徹和維護；憲法和法律賦予公民的基本權利和自由，黨內法規不得限制和剝奪；憲法和法律設定的公民基本義務與責任，黨內法規不得變通與豁免。”[4]從而確保黨內法規的合憲性、合法性。另一方面要求黨內法規應樹立憲法思維。將憲法文本所蘊含的憲法理念，如民主、法治、公平等基本價值貫穿于黨內法規體系中，并以其為引導，對黨內法規進行科學規劃，強調制定上的民主性與開放性，內容上的科學性，完備黨內法規相關配套法規和實施細則。[5]尤其在黨內法規和國家法律交集的地方，如反腐敗領域，黨內法規有關執法的規定應秉持合法性原則。

完善黨內法規體系，確保黨內法規不與國家法律相沖突，應從三個階段把握黨內法規的合法性：一是黨內法規起草論證階段，擬制定黨內法規的黨組織應與相應權限國家法律制定主體溝通協商，就黨內法規制定目的內容是否與國家法律相沖突作出評估，并就結果由承擔制定黨內法規的組織在充分調查、論證的基礎上，通過合法性審查后，對與國家法律相沖突內容進行修改。二是黨內法規審核階段，應設立黨內法規合法性審查機構，專司黨內法規合法性審查。目前黨內法規合法性審查為“同步自審”，即由黨內法規審批機關自核送審黨內法規的合法性，但鑒于法律的專業性，由吸納法律人士的黨內法規合法性審查機構進行這項工作明顯更佳。三是黨內法規備案階段，對已發布的黨內法規，由備案審查機關對報備黨內法規是否合法，在與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動的基礎上，進行最后審查。

2實現與國家法律的協調。黨內法規體系根據規范內容可分為純粹處理黨內事務的黨內法規和作用于治國理政的黨內法規，前者因作用范圍在黨內，只要秉持合法性原則底線即可，而后者因超出黨內事務范圍，涉及公權力運行，還存在與國家法律相協調的問題。對此應從三個方面加以完善。

一是厘清黨內法規與國家法律的規范邊界。“對黨內法規中雖有規定但可以由國家法律來規范的，盡量通過國家法律來體現；對于立法法明確規定由國家法律規范的事項，黨內法規不應作出規定；對于那些經過檢驗，應轉化為國家法律的黨內法規，應及時通過法定程序將其轉化為國家法律。”[6]即黨內法規只能對黨內事務進行規范，不能超越權限范圍。若規范所涉對象為黨員，屬黨內事務，并以紀律保障實施的則由黨內法規來調整，而所涉對象普遍，屬社會事務，以國家強制力為保障的則應由國家法律來規制。同時，對國家法律已明確規定的內容，黨內法規不應再規定，避免交叉重復，浪費立法資源。[5]對已有重復規定的黨內法規，應通過修訂解決“紀”“法”不分問題。

二是建立黨內法規與國家法律的立法溝通機制。“黨內立法機關，要加強同人大法規部門、政府法制部門的聯系，要通過建立互相之間定期交流、溝通、協調的工作機制，研究解決黨內立法與國家立法工作中需要雙方協作配合解決的重要問題，共同開展對黨內法規和國家法律雙重調整的重大問題的立法調研和論證。”[7]建立立法溝通機制意義在于，一方面在涉及公權力運行的事項進入黨內法規立法規劃前，與國家法律立法機關進行充分溝通，在與國家法律立法規劃不沖突的前提下，科學合理編制黨內法規立法規劃。另一方面對于重大涉雙重調整的問題，如推進黨風廉政建設方面的問題、黨政機關公共權力行使問題、領導干部選拔任用問題等，雙方可以協同調查論證，從而增強黨內法規制定流程的科學性、民主性和系統性。

三是做好黨內法規的清理與評估。清理與評估是對黨內法規體系完善的動態把握。一般而言，遵循制定程序制定出的黨內法規可以實現體系內外的協調統一，但在后續適用過程中，因為政治生態的變化、缺乏預見性、新的國家法律的出臺等原因，其可能會與國家法律發生沖突，需要及時進行完善。為此，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，黨內法規制定機關應適時對黨內法規進行清理，制定機關、起草部門和單位可依職權對黨內法規進行評估，以解決上述問題。截至2014年，中央辦公廳等50多個部門完成了兩個階段的黨內法規清理工作，清理范圍為新中國成立至2012年6月期間出臺的23萬多件中央文件。其中，1178件中央黨內法規和規范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，二者共占587%；繼續有效的487件中42件需適時進行修改。[8]此次清理工作對提高黨內法規科學性而言，效果不言而喻，隨著法治國家建設的不斷推進這項工作還應持續進行。只有清理出黨內法規中不適應、不協調、不銜接、不一致的問題，評估黨內法規執行情況和實施效果，才能完善黨內法規體系，實現黨內法規與國家法律的協調發展。

3完成向國家法律的轉化。完成部分黨內法規的國家法律轉化是將應由國家法律規范的內容歸屬于國家法律，實現黨內法規體系的科學化。規范公權力運行的黨內法規于國家法律而言，具有價值與實踐兩個維度的建構意義。價值層面上，蘊含于黨內法規中的執政理念可內化為國家法律精神；實踐層面上，擔負先行先試的實施有效的黨內法規應適時國家法律化，除應在憲法中對之進行原則性規定外，還應體現于憲法以外的其他法律法規中。應該說，彌補國家法律不足的黨內法規在初始探索階段的確發揮了重要的作用，但隨著全面依法治國的推進，黨內法規在權威、效力和規約范圍上呈現出有限性，此時依序將實踐中實施成熟、有效的黨內法規上升為權威性、規范性與操作性更強的國家法律，乃是中國法治推進的特殊有效進路。

需要完成國家法律轉化的黨內法規可分為三類：一是涉及黨的領導和執政活動的黨內法規，如以黨章為核心的黨內法規體系中有關黨的領導活動和執政方式的規定，國家政權機關中黨組織的活動、行為及其制度約束問題的規定；二是涉及黨依法執政內容的黨內法規，如黨內監督、紀律處分、黨政領導干部問責等規定；[5]三是涉及黨依法治國與依法執政交叉重合的黨內法規，如黨和國家重大決策程序、政務公開等規定。這類黨內法規在條件成熟后由評估小組對其轉化的可行性、必要性進行評估，并形成評估報告，由黨內法規制定機構據報告，形成國家法律立法建議草案提交國家立法機構。[9]

綜上，完善的黨內法規體系有助于依規治黨、依法執政和依法治國。從與國家法律相銜接的視角，把握好黨內法規在憲法和法律的規定范圍內作用，形成與國家法律的協調與轉化，對于完善黨內法規體系，建構中國特色社會主義法治體系意義重大。

參考文獻：

[1] 施新州.中國共產黨黨內法規體系的內涵、特征與功能分析[J].中共中央黨校學報，2015，（6）.

[2] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[3] 周先旺.把黨規嚴于國法的要求落到實處[N/OL].鳳凰網，2015-06-10. http：// news. ifeng. com/ a/ 20141127/ 425829000. shtml.

[4] 中央紀委監察部法規室.全國紀檢監察法規工作理論研討座談會論文集[C]. 北京：中國方正出版社，2005：128-129.

[5] 張亞茹.做好黨內法規與國家法律的有機銜接[N].陜西黨校報，2015-06-30.

[6] 黃樹賢.大力加強黨內法規建設[G]∥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：270.

[7] 宋健.怎樣使黨內法規與國家立法相協調[N].學習時報，2005-05-30.

[8] 黨內法規清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N/OL].人民網，2015-07-20. http：// politics. people. com. cn/ n/ 2014/ 1118/ c7073126043346. html.

[9] 三類黨規有必要轉化為國法[N/OL].和訊網，2015-06-10. http： //news. hexun. com/ 20141027/ 169711933. html.

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