推進(jìn)河南全面依法治省促進(jìn)中原更加和諧穩(wěn)定

崔向前

全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重大創(chuàng)造，是國(guó)家在關(guān)鍵時(shí)期治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下的科學(xué)決策，與全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)一起共同發(fā)展了中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，是一次符合時(shí)代潮流發(fā)展的偉大制度創(chuàng)新。中共十八屆四中全會(huì)《決定》是治國(guó)戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，不僅僅體現(xiàn)在治國(guó)理政理念層面，還在可操作層面提供了一攬子指導(dǎo)方案并指明了改革方向。在此背景下，如何貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)全面依法治國(guó)精神，全面推進(jìn)依法治省，筆者認(rèn)為，應(yīng)該把全面依法治國(guó)放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中來(lái)把握，結(jié)合河南省省情及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方面先有所突破，引領(lǐng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)依法治理水平整體提升，促進(jìn)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。圍繞河南省當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在依法治理中解決全省社會(huì)發(fā)展中“錢、地、人”的關(guān)鍵問(wèn)題，以期促進(jìn)中原地區(qū)社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。

一、構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、守法、學(xué)法的制度，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，促進(jìn)縣級(jí)政權(quán)建設(shè)

依法治國(guó)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的一場(chǎng)全面的治國(guó)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是國(guó)家強(qiáng)力建構(gòu)下的變革，特別需要干部發(fā)揮積極的帶頭作用，一定要抓住關(guān)鍵少數(shù)。國(guó)家政策的落實(shí)需要解決好最后一公里的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是縣級(jí)干部，在我國(guó)政權(quán)建設(shè)及縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。我國(guó)數(shù)千年的發(fā)展歷史表明，縣級(jí)政權(quán)設(shè)置始終處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，縣治是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中最關(guān)鍵的支撐性節(jié)點(diǎn)。因此，建議對(duì)縣級(jí)主要干部在任免、考核、班子配備上設(shè)置強(qiáng)制性的法治要素。例如，對(duì)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)班子成員的構(gòu)成應(yīng)要求至少1名受過(guò)系統(tǒng)的法學(xué)教育，提拔前至少進(jìn)行半年的法律教育，黨政正職3年內(nèi)全部輪訓(xùn)接受法律教育累計(jì)3個(gè)月以上。建議重大決策必須有5年以上工作經(jīng)驗(yàn)的律師或法學(xué)院校高級(jí)以上職稱的法學(xué)專家出具的論證意見(jiàn)，簽字并如實(shí)記錄。

縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)要增強(qiáng)法治觀念，特別是縣委書(shū)記的依法治理能力提升應(yīng)納入重中之重。在充分信賴的基礎(chǔ)上，依法探索縣委書(shū)記的權(quán)力邊界問(wèn)題。針對(duì)河南當(dāng)前人口素養(yǎng)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、社會(huì)治安基本態(tài)勢(shì)，建議圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)能力與生態(tài)底線，激勵(lì)與規(guī)制并重，抓好以縣委書(shū)記為核心因素的縣級(jí)政權(quán)建設(shè)問(wèn)題，即在“四個(gè)全面”大局中圍繞縣級(jí)政權(quán)建設(shè)創(chuàng)新制度，在事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域生態(tài)治理等方面打破現(xiàn)有行政區(qū)域區(qū)劃，例如南水北調(diào)生態(tài)涵養(yǎng)功能分區(qū)、鄭汴一體化等涉及區(qū)域頂層統(tǒng)籌規(guī)劃的事項(xiàng)要?jiǎng)?chuàng)新管理制度，不能各自為戰(zhàn)。尤其是河南要為全國(guó)縣級(jí)政權(quán)建設(shè)提供可借鑒的樣本，建議在繼續(xù)做強(qiáng)省直管縣具體制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大直管比例，交通條件、地理自然條件、信息化條件較好而沒(méi)有直管的設(shè)區(qū)的市可以考慮撤銷或減、并鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鞏固縣級(jí)政權(quán)，構(gòu)建簡(jiǎn)政放權(quán)、整合優(yōu)勢(shì)人力資源、著重提升服務(wù)能力的制度體系，激發(fā)基層活力的同時(shí)走向和諧、民主、法治，促進(jìn)社會(huì)良性穩(wěn)定發(fā)展。

二、結(jié)合河南省省情，著眼核心長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，抓好法治隊(duì)伍建設(shè)，形成國(guó)家級(jí)法治人才培養(yǎng)高地

隊(duì)伍建設(shè)不僅是解決依法治國(guó)的法治人才支撐與保障的問(wèn)題，也是提升管理水平、增強(qiáng)為民服務(wù)本領(lǐng)的永恒問(wèn)題，隊(duì)伍的素養(yǎng)直接影響執(zhí)政水平。中共十八屆四中全會(huì)《決定》單獨(dú)把隊(duì)伍建設(shè)作為一部分，從建設(shè)高素質(zhì)專門隊(duì)伍、建設(shè)法律服務(wù)隊(duì)伍、創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行任務(wù)布置，充分說(shuō)明了法治人才在依法治國(guó)戰(zhàn)略中的重要作用。依法治國(guó)的主體是人，核心是人的問(wèn)題，即隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中表示：“中央政治局認(rèn)為，全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國(guó)治軍、內(nèi)政外交國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域，必須立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)統(tǒng)籌謀劃……既講近功，又求長(zhǎng)效?！比欢瞬排囵B(yǎng)不可能一蹴而就，隊(duì)伍建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期而又系統(tǒng)的工程，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的問(wèn)題后，我們必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，解決隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，從而解決以法治省的基礎(chǔ)性支撐和保障問(wèn)題。

結(jié)合河南省省情，我們應(yīng)改革本省現(xiàn)在的法學(xué)教育體系，整合資源，變規(guī)模優(yōu)勢(shì)為質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，盤活現(xiàn)有師資力量理順人才雙向流通利用機(jī)制，積極充實(shí)到合理的一線法律服務(wù)市場(chǎng)和崗位，形成河南法治人才智庫(kù)，提升法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量，形成中部地區(qū)的法學(xué)教育高地。

目前，河南省的法院、檢察院、警察系統(tǒng)已經(jīng)采用統(tǒng)一招考制多年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在全國(guó)前列。河南省的律師總量和政法院校總數(shù)（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、河南警察學(xué)院、河南司法警官職業(yè)學(xué)院、鐵道警察學(xué)院、河南檢察官職業(yè)學(xué)院、河南法官學(xué)院，共6所，除河南法官學(xué)院不招普招學(xué)生外其余5所全部招生）居于全國(guó)首位，但律師占單位人口的比例以及農(nóng)村法律人才偏少偏低，政法院校的培養(yǎng)水平處于全國(guó)較低水平。河南法學(xué)教育嚴(yán)重過(guò)剩，就業(yè)率極差，排在本省就業(yè)率倒數(shù)第二，其中警校的涉警就業(yè)率甚至不足30‰雖然全國(guó)基本類似，但河南政法院校過(guò)多，與本省法律人才短缺的現(xiàn)實(shí)需求嚴(yán)重脫節(jié)。國(guó)家已經(jīng)敏銳地察覺(jué)到這一問(wèn)題，中共十八屆四中全會(huì)《決定》也鮮明地提出要?jiǎng)?chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，我們必須通過(guò)改革現(xiàn)行培養(yǎng)模式才能達(dá)到《決定》之要求。這就需要對(duì)河南省的政法教育進(jìn)行整合、提升、創(chuàng)新，建議對(duì)河南的6所政法院校進(jìn)行合并、調(diào)整，達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范培養(yǎng)，提升質(zhì)量。解決《決定》提出的“建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度”，同時(shí)也釋放其中4所警、檢類院校約2D00余名專業(yè)教師兼職從事社會(huì)法律服務(wù)（目前由于身份限制無(wú)法直接從事社會(huì)法律服務(wù)），投身到一線法律服務(wù)市場(chǎng)或充實(shí)到法律人才智庫(kù)建設(shè)中去，解決目前河南省高層次法治人才偏少的現(xiàn)狀。

充分發(fā)揮河南的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，利用人口生源大省這一資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，整合后必將優(yōu)化河南省的政法教育結(jié)構(gòu)，提升政法教育質(zhì)量。目前，雖然全省大專以上院校幾乎都開(kāi)設(shè)了法律專業(yè)，但培養(yǎng)高層次法治人才的陣地卻嚴(yán)重短缺，只有鄭州大學(xué)法學(xué)院招收博士生，年招生規(guī)模在6名以內(nèi)；河南大學(xué)與河南師范大學(xué)、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等少數(shù)院校具有法學(xué)碩士培養(yǎng)資格。鄭州境內(nèi)的6所政法院校整合后，可以借助鐵道警察學(xué)院的中央高校體制優(yōu)勢(shì)與河南警察學(xué)院的土地資源及人員優(yōu)勢(shì)，招收警務(wù)碩士；以河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)或河南大學(xué)龍子湖校區(qū)為母體招收法學(xué)博士，提升高等警務(wù)人才培養(yǎng)層次；以龍子湖高校園區(qū)為中心，優(yōu)先整合河南警察學(xué)院、河南司法警官職業(yè)學(xué)院、鐵道警察學(xué)院、河南檢察官職業(yè)學(xué)院，依托河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)或河南大學(xué)龍子湖校區(qū)，加掛中原警察大學(xué)（籌）的牌子，集約節(jié)約利用土地、整合優(yōu)勢(shì)師資，成立河南省政法教育專門委員會(huì)，統(tǒng)籌河南省與公安部、最高人民法院共建，形成中部地區(qū)政法人才培養(yǎng)高地。這樣無(wú)論從結(jié)構(gòu)上還是質(zhì)量上，將整體做強(qiáng)河南省政法教育，不僅為就近提升全省法律人才素養(yǎng)創(chuàng)造便利條件，也激活在招生逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)下的兩所本科警校及較弱的河南司法警官職業(yè)學(xué)院及河南檢察官職業(yè)學(xué)院的發(fā)展空間，同時(shí)為創(chuàng)新政法人才招錄體制改革探索經(jīng)驗(yàn)。

形成中部地區(qū)政法教育高地后，自然而然可以輻射河北、安徽、陜西、山西、寧夏、青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙古等地，形成中西部地區(qū)的龍頭，為推動(dòng)中央改革精神實(shí)現(xiàn)政法教育的區(qū)域一體化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為國(guó)家統(tǒng)一政法教育、迎接更深層次的司法體制改革繼續(xù)發(fā)揮河南的引領(lǐng)示范作用和政法教育高地作用。

三、深化司法體制改革，增強(qiáng)宏觀責(zé)任意識(shí)，綜合發(fā)揮河南的示范引領(lǐng)和國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域功能作用

河南省雖然不是司法改革的試點(diǎn)省份，但在法院改革領(lǐng)域，目前全國(guó)的改革措施基本上是河南首創(chuàng)。例如，網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)直播審理、判決文書(shū)上網(wǎng)公開(kāi)、執(zhí)行環(huán)節(jié)的巡回法庭以及根據(jù)《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》的跨區(qū)法院、統(tǒng)一招錄等改革措施都是河南省先行先試。河南省的司法改革有著較好的基礎(chǔ)，特別是河南省高級(jí)人民法院在重大改革措施及理念上已經(jīng)處于世界先進(jìn)水平，僅庭審直播這一措施的司法公開(kāi)水平已經(jīng)超越美國(guó)聯(lián)邦法院，其勇氣和實(shí)踐已引起包括美國(guó)哥倫比亞大學(xué)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。誠(chéng)如美國(guó)哥倫比亞大學(xué)中國(guó)法律研究中心主任李本教授對(duì)河南的認(rèn)為，“河南非常重要，一個(gè)人口大省，對(duì)世界來(lái)講比整個(gè)歐洲都重要，解決好了河南的司法問(wèn)題就能解決好中國(guó)的問(wèn)題，河南法院的改革已經(jīng)非常先進(jìn)”。以河南法院系統(tǒng)為代表的司法改革在某種程度上已經(jīng)成為大家學(xué)習(xí)和研究的樣本。

盡管如此，無(wú)論在法院系統(tǒng)自身還是相關(guān)改革主體上，我們?nèi)匀挥欣^續(xù)進(jìn)步的空間。在法院改革方面，建議在省以下也應(yīng)打破地域管轄，建立中級(jí)人民法院。中級(jí)法院辦公地點(diǎn)應(yīng)以交通樞紐和地域?yàn)橹行?，打破屬地管轄，一個(gè)省內(nèi)建6到10所中級(jí)法院，現(xiàn)有中級(jí)法院合并管轄范圍，由兩三個(gè)合并成一個(gè)，名字冠以河南省第某（按數(shù)字排列）中院，合并或轉(zhuǎn)變鐵路法院，適當(dāng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土安全（資源）等專業(yè)審判法庭或分院。在公安、檢察官相關(guān)司法改革主體的組織建設(shè)與改革方面，應(yīng)加速推進(jìn)細(xì)化方案并實(shí)施，試點(diǎn)的范圍應(yīng)更大，隊(duì)伍的整合力度應(yīng)更徹底。特別是公安隊(duì)伍的整合提升應(yīng)盡快推進(jìn)，無(wú)論是民航、港口、鐵路還是其他單位應(yīng)加快公安隊(duì)伍的移交，鐵路總公司等企業(yè)無(wú)論如何都不能再擁有警察權(quán)。利用河南交通優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)地方駕馭交通及地方區(qū)域治理的能力，在中原地區(qū)形成優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家整體改革積累經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)合河南現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在河南的區(qū)域布局，目前可以結(jié)合國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利審查中心在河南的布局，在鄭州龍子湖或航空港區(qū)成立河南知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院1所。結(jié)合南水北調(diào)、國(guó)家國(guó)土空間功能分區(qū)布局以及將來(lái)的碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易，探索成立國(guó)土安全（統(tǒng)管生態(tài)、環(huán)保、水利、森林、礦產(chǎn)）法院，管轄環(huán)境資源、礦產(chǎn)、林地、水利用地等國(guó)土資源一體化管理領(lǐng)域的案件，可以考慮交通、生態(tài)區(qū)域、流域等因素，在南陽(yáng)、漯河、開(kāi)封各設(shè)立1所中級(jí)法院專屬管轄。繼續(xù)發(fā)揮河南在全國(guó)司法改革中的領(lǐng)先作用，讓司法體制改革的紅利引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，充分發(fā)揮司法系統(tǒng)整體功能保障發(fā)展成果的作用，綜合發(fā)揮河南的示范引領(lǐng)和國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域功能作用。

四、利用河南省自身資源，完善地方立法，為改革“于法有據(jù)”奠定制度基礎(chǔ)

結(jié)合河南省省情，因地制宜地發(fā)揮河南省地方創(chuàng)新和積極能動(dòng)性，發(fā)揮地方立法的靈活性，在關(guān)鍵重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，