斬?cái)嗌煜蚬こ痰摹皺?quán)力黑手”

王麗麗

媒體不斷披露的工程領(lǐng)域“權(quán)力黑手”，讓人瞠目結(jié)舌。當(dāng)前反腐形勢(shì)下，如何有效防止“大樓建起來，干部倒下去”，讓手握權(quán)力的官員“不能腐”、“不敢腐”，是一個(gè)亟待研究的課題。

“權(quán)力黑手”伸向工程

土地出讓、征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)，來自各地巡視組的報(bào)告顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)為自己和親友謀取利益，幾乎已成“標(biāo)配”。

江西。8月18日，江西省政府原副省長(zhǎng)姚木根受賄案在福建省廈門市中級(jí)人民法院開庭審理。“利用擔(dān)任省發(fā)展和改革委員會(huì)主任等職務(wù)上的便利，為多家單位和個(gè)人在催要貨款、承攬工程等事項(xiàng)上提供幫助”，姚木根收受財(cái)物折合人民幣2300余萬元。

浙江。浙江在線7月15日?qǐng)?bào)道，浙江省委第六巡視組對(duì)杭州市的巡視反饋意見指出，杭州市土地出讓、工程建設(shè)、征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)，一些公職人員在征地拆遷中以權(quán)謀私。

廣東。隨著廣州市國(guó)土資源和房屋管理局原局長(zhǎng)李俊夫的落馬，該市國(guó)土房管系統(tǒng)系列腐敗案被揭露，涉案總金額達(dá)1.3億元。

廣西。7月14日，桂林市中級(jí)人民法院對(duì)湖南省政協(xié)原黨組副書記、副主席陽寶華受賄案開庭審理。1996年至2014年的8年間，陽寶華利用擔(dān)任市委書記，省長(zhǎng)助理，省政協(xié)黨組副書記、副主席等職務(wù)便利，在承攬工程建設(shè)項(xiàng)目、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等事宜上為多家單位提供幫助，收受財(cái)物折合人民幣1356萬余元。

…………

工程建設(shè)領(lǐng)域利潤(rùn)可觀卻“僧多粥少”，這種情形下，權(quán)力在握的官員自然成為各種利益群體拉攏腐蝕的對(duì)象，“大樓建起來，干部倒下去”屢見不鮮。

其實(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)的治理多年來從未間斷。早在2010年，中紀(jì)委就印發(fā)了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》以及《違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為處分規(guī)定》。

2015年以來，針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)工程建設(shè)問題，各地繼續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)和專項(xiàng)治理，針對(duì)“權(quán)力黑手”覬覦最多的環(huán)節(jié)“下猛藥”。

如，2015年初，浙江省印發(fā)《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為若干規(guī)定》，明確了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)土地使用權(quán)出讓、工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)3個(gè)方面的24個(gè)“不準(zhǔn)”。黑龍江省落實(shí)中央巡視組反饋意見，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行5方面專項(xiàng)治理。云南省針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件易發(fā)多發(fā)情況，在2015年開展了專項(xiàng)整治。

以責(zé)任制約權(quán)力

梳理浙江省的24個(gè)“不準(zhǔn)”與黑龍江、云南全面治理的數(shù)個(gè)方面，最核心的治理主要針對(duì)以下幾方面內(nèi)容：

在土地使用權(quán)出讓方面，干預(yù)土地使用權(quán)審批和出讓；批準(zhǔn)減免、緩繳或者變相返還已確定的土地使用權(quán)出讓金；要求有關(guān)部門違反規(guī)定批準(zhǔn)調(diào)整土地用途。

在工程建設(shè)方面，要求有關(guān)部門或者單位以邀請(qǐng)招標(biāo)替代公開招標(biāo)；要求有關(guān)部門或者單位變更設(shè)計(jì)方案、增加工程量、提高工程造價(jià)等；要求有關(guān)部門對(duì)不符合預(yù)算要求、工程進(jìn)度需要的工程建設(shè)項(xiàng)目支付資金。

在房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面，要求有關(guān)部門同意不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)或者資質(zhì)等級(jí)不相符的企業(yè)，以借用、假冒資質(zhì)等方式，獲取廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃住房建設(shè)項(xiàng)目；要求有關(guān)部門改變?nèi)莘e率、建筑密度、建筑層高等規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

禁令式的制度設(shè)計(jì)多年來始終不間斷地進(jìn)行，但是效果似乎并不理想。在當(dāng)前反腐形勢(shì)下，如何才能讓制度中的禁止與問責(zé)變成斬?cái)嗌煜蚬こ?“權(quán)力黑手” 的“利劍”？

空軍反腐倡廉建設(shè)研究中心副主任、空軍指揮學(xué)院教授王壽林接受媒體專訪時(shí)稱，解決這個(gè)問題，既要有配置責(zé)任和追究責(zé)任的法規(guī)，還要有落實(shí)責(zé)任和追究責(zé)任的機(jī)制，“按照權(quán)責(zé)一致的原則，構(gòu)建一套關(guān)口前移、規(guī)則嚴(yán)密、責(zé)任分散、形式多樣、實(shí)在管用的責(zé)任追究機(jī)制”。

管住“一把手”

媒體報(bào)道，安徽省政協(xié)原副主席韓先聰組建了“大滁城”建設(shè)指揮部，親任政委，要求重大事項(xiàng)直接拿到指揮部研究定奪，以指揮部的名義架空集體討論的法定形式。對(duì)有爭(zhēng)議的問題，他不顧“一把手”末位表態(tài)的規(guī)定，搶先定調(diào)發(fā)言，即使有人提出不同意見，最終仍要按他的意思辦。

六安市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)原主任周耀，不顧市政府決議和班子其他成員的反對(duì)，私自與一家企業(yè)簽訂虛假合作協(xié)議，偽造合同日期，篡改土地價(jià)格，造成1267萬元的國(guó)有資產(chǎn)損失。

細(xì)數(shù)栽在工程上的領(lǐng)導(dǎo)干部，位高權(quán)重的“一把手”成了主流人群。民主集中制、重大事項(xiàng)集體決策本應(yīng)是規(guī)則，但某些“一把手”卻獨(dú)斷專行，甚至挖空心思自設(shè)規(guī)則，為獨(dú)斷專行披上合法馬甲。

專家指出，“一把手”之所以成為腐敗問題的重災(zāi)區(qū)，固然與個(gè)人因素有關(guān)，但更深層的原因，在于“一把手”權(quán)力配置過于集中，使少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部能夠凌駕組織之上、凌駕領(lǐng)導(dǎo)集體之上，甚至把黨的權(quán)力個(gè)人化。

如何配置管得住“一把手”的制約監(jiān)督權(quán)呢？王壽林認(rèn)為，可以從三個(gè)方面著手。

首先是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的制約監(jiān)督。王壽林建議，科學(xué)配置領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的權(quán)力，構(gòu)建副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)干部人事、財(cái)政財(cái)務(wù)、工程建設(shè)、物資采購(gòu)、土地轉(zhuǎn)讓等具體事務(wù)的直接管理。“這些工作由領(lǐng)導(dǎo)班子副職分管，主要領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在全局掌控和宏觀把握上，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)決策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。”

其次是強(qiáng)化各項(xiàng)權(quán)力之間的制約監(jiān)督。“從優(yōu)化權(quán)力流程入手，通過職能分解、職權(quán)分工和職責(zé)分擔(dān)，把制約監(jiān)督的措施融入權(quán)力分段操作的全過程，使審查與批準(zhǔn)、決定與執(zhí)行、承辦與監(jiān)管等權(quán)力相對(duì)分離，使權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)都成為相互制約的機(jī)制鏈條。”

同時(shí)，還要強(qiáng)化不同層級(jí)之間的制約監(jiān)督。“在實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力向領(lǐng)導(dǎo)班子副職分解的同時(shí)，加大領(lǐng)導(dǎo)班子副職向下放權(quán)的力度，實(shí)行分級(jí)決策、分級(jí)審批、分級(jí)管理，讓權(quán)力低位運(yùn)行。”王壽林說，通過明確規(guī)定各個(gè)層級(jí)的職權(quán)范圍，嚴(yán)格按照權(quán)力層級(jí)開展工作，“上級(jí)無權(quán)越級(jí)行使下級(jí)的權(quán)力，下級(jí)對(duì)于越級(jí)交辦、違規(guī)操作等現(xiàn)象應(yīng)堅(jiān)決予以抵制”。

吸納專業(yè)人員參與

為了確保項(xiàng)目建設(shè)、資金使用、權(quán)力運(yùn)行和干部成長(zhǎng)的安全，廣東省直單位、珠海、江門等地正在探索紀(jì)委介入所有重大工程項(xiàng)目，開展廉潔風(fēng)險(xiǎn)同步預(yù)防的監(jiān)督之路。

據(jù)佛山市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，同步預(yù)防將包括同步審計(jì)、第三方評(píng)估廉潔風(fēng)險(xiǎn)、中標(biāo)廉政預(yù)警談話、依靠信息技術(shù)手段開展廉情預(yù)警評(píng)估等多個(gè)方面。以工程項(xiàng)目廉潔風(fēng)險(xiǎn)第三方抽查評(píng)估為例，市紀(jì)委將督促有關(guān)部門開展第三方抽查評(píng)估，借助專業(yè)力量隨機(jī)抽查包括招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、工程質(zhì)量、竣工驗(yàn)收等在內(nèi)的工程建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確評(píng)估廉政風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)排查廉政隱患。

對(duì)于重大工程項(xiàng)目，開展廉潔風(fēng)險(xiǎn)同步預(yù)防，多地曾有過實(shí)踐，但效果并不理想。廣東的如上做法，能否闖出一條新路？

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，以前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在工程建設(shè)監(jiān)督方面事無巨細(xì)，全程參與甚至主導(dǎo)監(jiān)督工作，什么環(huán)節(jié)都要派人參與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。“雖然投入了大量人力和精力，但監(jiān)督效果并不明顯，不僅影響了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且也難以形成監(jiān)督效力，事實(shí)上淪為了‘稻草人’ 。”

莊德水說，當(dāng)前，根據(jù)紀(jì)檢體制改革要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再參與其他職能部門的具體業(yè)務(wù)，也不再充當(dāng)這些職能部門的“擋箭牌”。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的重要體現(xiàn)。

“但須注意，‘三轉(zhuǎn)’并非要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做‘甩手掌柜’，不再過問工程建設(shè)的招投標(biāo)情況，而是要求轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，從直接參與到強(qiáng)化再監(jiān)督、從充當(dāng)擺設(shè)到強(qiáng)化問責(zé)。”莊德水說，在這方面，可以借鑒香港廉政公署防止貪污處的做法，吸納專業(yè)人員對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)防，讓監(jiān)督工作更加專業(yè)化和制度化。

“在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合信訪分析、案件調(diào)查和制度評(píng)估情況，向相關(guān)職能部門提出具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、制度建設(shè)要求和監(jiān)察建議，要求他們及時(shí)作出改進(jìn)，讓監(jiān)督能夠解決實(shí)際問題。”莊德水說。

對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性的公共項(xiàng)目，僅靠實(shí)體規(guī)則難以完全解決腐敗問題，程序規(guī)則對(duì)于防止腐敗來說必不可少。“一個(gè)項(xiàng)目應(yīng)建在甲地還是乙地？一塊土地應(yīng)交給張三開發(fā)還是李四開發(fā)？一個(gè)企業(yè)究竟賣給誰好？一個(gè)職位究竟任用誰合適？如上問題都屬于這類。”王壽林說。

“對(duì)于配置這類公共資源的決策，不應(yīng)交給個(gè)別官員，而應(yīng)交給一個(gè)群體，按照一定的投票規(guī)則來決定。”王壽林稱，可以通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，創(chuàng)建統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)中心，對(duì)工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購(gòu)實(shí)行公開招標(biāo)投標(biāo)，并規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)、交易、采購(gòu)中心的監(jiān)管制度與運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)做到與主管部門機(jī)構(gòu)、職能、人員、財(cái)務(wù)四分開，從而減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手敏感事項(xiàng)，從中進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)。“這既能監(jiān)管資金使用安全，也是在保護(hù)干部的安全。”王壽林說。