筑起城市公共安全“防護網”

毛瑾瑜

城市公共安全不僅涉及到人們生活的方方面面，一旦出現問題就會牽涉到各方利益 ， 影響到整個社會的穩定和發展 ，更是群體性社會危機的潛在因素。痛定思痛，如何筑起城市公共安全的“防護網”，為生命撐起“保護傘”，考驗政府的城市治理水平。

安全事故，無法承受之“痛”

2015年，注定是不平淡的一年。新年伊始，幾件安全事故點燃了輿論，也喚起了人們對公共安全事件的再度關注。2014年12月31日，廣東佛山順德區勒流街道港口路的廣東富華工程機械制造有限公司發生氣體爆炸事故，造成17人死亡，33人受傷。同日夜間11時35分左右，上海外灘因人群擁擠，發生一起嚴重的踩踏事件，共造成36人死亡，49人受傷，震驚中外。2015年1月2日，哈爾濱道外區太古街727號日雜物品倉庫發生火災，共有5名消防戰士犧牲，13名消防干部戰士和1名保安受傷。

公交工具變成“奪命的鐵盒子”、高層樓宇成為“高聳的火患”、老舊電梯變成“吃人的跳樓機”、公共管道成為“脆弱的生命線”，工廠里還有“會爆炸的粉末”，近年來城市公共安全事件可謂層出不窮。

“上海外灘踩踏”事件發生后，上海市政協常委、港澳委員屠海鳴在上海市政協十二屆三次會議就建議“對上海這樣的特大型城市應該設立一個常態化的公共安全管理職能部門”，同時，他還要求該部門應該有能力統籌涉及城市安全的各個區域和重要部門，并監督、保障安全措施的執行到位。

研究表明，當前，我國每年因安全事故、自然災害以及社會治安等城市公共安全造成的GDP損失高達6%，并有約20萬人被奪去生命。

就在今年8月12日午夜，天津濱海新區第五大街與躍進路交叉口的一處集裝箱碼頭發生爆炸，引爆的是集裝箱內的易燃易爆物品。第一次爆炸，近震震級ML約2.3級，相當于3噸TNT；而第二次爆炸，近震震級達到了ML約2.9級，相當于21噸TNT。爆炸造成了重大人員傷亡和財產損失，社會影響惡劣。李克強總理沉痛指出：血不能白流，代價不能白付。

國際經驗表明，一個國家和地區人均GDP超過3000美元后，經濟和社會發展中的各種問題會凸顯出來，城市公共安全將隨之進入一個高風險階段。“面對人口不斷涌入城市，城鎮化的推進，城市公共安全面臨的挑戰會呈現上升態勢，城市的脆弱性會凸顯，這不唯獨中國，國外亦然，只是中國因人口密集眾多，矛盾更為突出?！敝袊F代國際關系研究院反恐怖研究中心主任李偉指出。

中國地質大學 （北京）工程技術學院研究員李彤認為，城市公共安全涉及到人們生活的方方面面，一旦出現問題就會牽涉到各方利益，影響到整個社會的穩定和發展， “如果任由這種勢頭發展，后果往往隨著危機的惡化而加劇，單體的突發事件極易被放大為群體的社會危機，造成巨大的損失?！?/p>

“頻發”背后的人為因素

事故的發生，有偶然性不可抗力的因素，但“頻發”的背后則必然性的存在人為的原因。

“人們由于經驗的局限，往往低估違規行為與事故發生的概率聯系，而且很多時候違規行為并沒有導致事故的發生，更強化了人們對規則的輕視。但是人們不知道的是，隨著違規次數的增加，事故概率迅速上升，直到事故真的發生?！眹覚z察官學院副教授沈海平撰文分析說。

防微杜漸，未雨綢繆，但現實中，許多大城市的公共安全的風險預警相當薄弱。復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉直言，城市風險預警機制缺失，導致城市公共安全事件屢見迭出。

“中國城市公共安全體系中，依靠政府能力，后期的處置善后等應對可以做得不錯，但前期的風險評估和預防依然欠缺，這又導致處置善后時資源調配‘代價大，效率低’?！彪鍟哉f。

李偉也指出，政府部門在事故的處置善后、救援方面動作比較迅速，但前期工作做得不是非常到位，事前評估不夠，“比如，在上海外灘踩踏事件中，人員在外灘的聚集已經超過外灘的容納規模和數量，這一點可能是事前沒有一個更好的考量?！?/p>

天災不可懼，人禍才可怕。 國務院原參事、國家應急管理專家閃淳昌認為，安全責任落實不力是城市公共安全的最大威脅，而干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患。

“一個個環節的缺失，不是一時的麻痹大意，背后是思想上的懈怠，是對城市公共安全責任認識的不足和僥幸心理?！贬槍Τ鞘泄舶踩录躺吐?，有經濟學研究指出，事故的發生包含著行為人的理性選擇，根本不存在“無心”之說。

俗話說，“十防九空”。對于行為人而言，投入注意力來執行事故預防規則是要付出成本的（有時是很大的成本），而事故發生只是一個概率事件；注意成本是由行為人獨自承擔的，而事故成本則可能分散給社會。這就是為什么行為人“故意”降低注意力、不執行事故預防規則的原因。

一方面是機制不完善，另一方面則是人力不足。以消防管理制度為例。近年來，消防部隊職能不斷拓展，除傳統的防火滅火職能外，還兼具18項搶險救援職能，任務繁重。然而，受現役編制限制，國內消防逐漸暴露出數量規模“偏小”的問題。一般而言，發達國家平均水平為每1萬人口中有10名以上消防員，發展中國家則一般為3至5人。而目前中國整體消防員配比在每萬人口中只有2名以下消防員。兵力嚴重不足直接導致官兵得不到輪休，長期處于執勤戰備的超負荷工作狀態，身心俱疲，極易產生懈怠、麻痹思想，造成安全事故頻發。

安全事故之所以出現，另一個重要原因就是安全教育的缺失。數據顯示，中國人的應急避險能力遠低于國際水平。以急救普及率來說，美國國民有25%接受過急救培訓，東京是15%，中國香港是10%。北京在2008年奧運會前是0.6%，2008年通過政府推動達到1.6%，這一比率在中國各城市中最高。

專業的人做專業的事，然而在公共安全事故應急中，受“長官意志”的影響，往往存在越俎代庖“瞎指揮”的情況。

“救援現場指揮混亂也是造成人員傷亡屢發、高發的原因。尤其是大災情，到場的各級領導多，在救援時各類命令、指示過于繁多、雜亂，對現場指揮的干擾影響巨大。”有評論指出，這些“大人物”的命令并不都是建立在專業角度上的科學判斷，現場指揮員意志稍不堅定就可能會受到極大干擾，做出不明智決策。而在國外，類似事件是不可想象的，干擾指揮決策的客觀因素幾乎為零。

安全教育是關鍵

對于城市公共安全來說，應急管理固然重要，但僅有應急管理是遠遠不夠的，需要實現從城市公共安全“應急管理”到“全面管理”的轉變。

“比起突發事件應急處置，更重要的工作是預防?！倍辔簧虾Ｕf委員建議，要切實加強監測預警，進一步提升突發事件防范能力?！皯M快將‘大數據’等建立在手機移動端的技術應用于城市應急管理體系，為今后可能發生的公共安全危機，提供消息發布、輿論引導，甚至提前預測的路徑?！鄙虾Ｊ姓f委員朱建國表示，政府部門需要進一步考慮改善在活動現場的專業性洞察能力，即對現場的容納能力和現場人員數目，要有一個大體上的估計，在人員達到一定程度時提高警惕，甚至可以要求減少或勸阻制止民眾進一步在場所里聚集。

“在城市公共安全治理的全過程中，需要多元主體的協同與協調。”湖南省委黨校公共管理教研部講師、管理學博士李禮指出，“以多中心的公共服務制度安排，彌補政府單個中心供給不足，以達到構建一種“全社會動員、全民參與”的城市公共安全維護體系的最終目的。

教育不彰，則安全無力。 針對城市公共安全，做出安全預案，加強應急處理和安全防范等，都屬于“治標”，“治本”應該是民眾的安全教育問題。有專家分析指出，很多城市公共安全事件的發生都與安全教育缺乏有著密不可分的聯系，薄弱的民眾安全意識和能力，致使在突發事件中，民眾行為失控，甚至出現“謾罵”、“對抗”等極端行為，最終釀成悲劇的發生。

客觀而言，與發達國家相比，目前我國公共安全教育還比較薄弱，存在很大差距。由于缺乏相關的硬性規定和監督評價機制，我國的公共安全教育呈現出一種事后性、應景性、補救性的非制度化狀態。如公共安全教學和研究的機構、人員少；教材類型質量不高；教育方式手段落后，多以知識介紹為主，照本宣科，缺乏體驗性、情景性的教學活動，更缺乏相關的實戰演練。

公共安全教育，并不只是簡單的知識灌輸，它還與國民的文明素養、法律意識以及整個社會的文明程度和法治程度息息相關，而這應該是國家頂層設計要做的。

“民眾的安全教育，怎么教育，誰來教育，安全意識怎么提高，也要有個精細方法。”滕五曉建議，政府不應該是手把手來教會這些，而是建立一套體系，由一個專業的社會組織來培訓，讓社會更多地參與進來。

“政府在發展經濟的同時，把一部分精力放到整個城市和民眾上，讓民眾和大量的社會組織參與其中。政府要做的是加大城市安全方面的投入，予以政策傾斜和財政支持，才能建設成符合城市發展的城市安全體系。”滕五曉說。

專家指出，安全教育很大程度是一種規則教育，安全意識薄弱對應的是規則意識淡漠，連保護自己生命安全的規則也不尊重，出現安全事故的概率就會大增。公共安全意識的提高，一方面依賴于民眾自身文明素養的提升，養成自覺遵守和維護公共秩序的習慣；另一方面也需要城市管理、綜合執法等方面的共同努力，讓破壞公共秩序的人得到應有的懲治。

公共安全事故，必須警鐘長鳴。正如美國城市問題研究專家喬爾·科特金所言：“一個城市只有充分認識到城市公共安全的重要性，并通過積極大膽的方法、策略來解決公共安全問題，現代城市才能在新的歷史條件下生存和發展?！币虼?，讓城市公共安全日日被提及，應當成為執政者和市民每天都必須溫習的“功課”。