做實(shí)“重大事項(xiàng)決定權(quán)”

陳波 潘利軍

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。然而，在實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)存在使用頻率低、使用效果差，甚至長(zhǎng)期被“束之高閣”的現(xiàn)象。

黨的十八大以來(lái)，各地逐漸達(dá)成對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的認(rèn)識(shí)。在浙江，各級(jí)地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面不斷探索、實(shí)踐。建德市人大探索單一事項(xiàng)票決與重大事項(xiàng)清單形成點(diǎn)面結(jié)合的制度體系，提升決定權(quán)質(zhì)量。柯橋區(qū)人大把決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)結(jié)合，強(qiáng)化決議決定的剛性與效力……浙江基層人大做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐，讓人大“腰桿”真正硬朗了起來(lái)。

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，其與立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)共同組成了人大的職權(quán)“譜系”。

人大決定權(quán)不斷脫“虛”入“實(shí)”

黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)。”黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指明：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。”這為人大有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，注入了新能量。

重大事項(xiàng)決定權(quán)被譽(yù)為是“最具權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的權(quán)力”，是最具法律權(quán)威的決策形式。然而長(zhǎng)期以來(lái)，卻存在著“使用頻率低、使用范圍窄、使用意愿弱、使用效果差”等問(wèn)題。

山東省委黨校2013年做過(guò)一次問(wèn)卷調(diào)查，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)中，哪一項(xiàng)落實(shí)得最好？68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%的人認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)。哪項(xiàng)職權(quán)落實(shí)得最差？63%的人選擇了重大事項(xiàng)決定權(quán)。

各地人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)，也主要局限在審查和批準(zhǔn)“一府兩院”報(bào)告、本行政區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算等事項(xiàng)，屬于“常規(guī)動(dòng)作”，其程序意義遠(yuǎn)大于實(shí)體意義。

杭州市人大常委會(huì)辦公廳撰寫的《杭州市人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐與思考》顯示，該市人大及其常委會(huì)近三屆以來(lái)所作的133項(xiàng)決議決定中，除修改法規(guī)決定35項(xiàng)外，實(shí)體性的決議決定只有17項(xiàng)，僅占17.34%；而程序性的決議決定有81項(xiàng)，占了82.65%。

黨的十八大報(bào)告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。”黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指明：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。”這成為新形勢(shì)下“激活”重大事項(xiàng)決定權(quán)的“引擎”，各地在重大事項(xiàng)決定權(quán)的理論探討和實(shí)踐探索隨之跟進(jìn)。

2014年7月，廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)修訂后的討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定。規(guī)定新增、完善、細(xì)化了許多內(nèi)容，條文也從原來(lái)12條增加到19條。《廣西日?qǐng)?bào)》發(fā)表《更好地履行重大事項(xiàng)決定權(quán)》文章指出，“修訂后的規(guī)定，是黨的十八大召開(kāi)以來(lái)省級(jí)人大出臺(tái)的第一部有關(guān)人大討論決定重大事項(xiàng)制度的地方性法規(guī)。”

2015年6月25日至26日，浙江省人大工作研究會(huì)在義烏召開(kāi)理論研討會(huì)，就“新形勢(shì)下地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)與推動(dòng)重大決策科學(xué)化民主化法治化”主題展開(kāi)討論。

與之前程序性決議決定多于實(shí)體性相比，各地人大近年來(lái)行使決定權(quán)的內(nèi)容，也不斷由“虛”向“實(shí)”演化。

2013年新春伊始，一場(chǎng)黃浦江漂浮死豬事件，把浙江的生豬養(yǎng)殖業(yè)推到輿論的風(fēng)口浪尖。針對(duì)黃浦江死豬事件及浙江各地陸續(xù)出現(xiàn)的一些村民因不滿村里生豬養(yǎng)殖污染環(huán)境而上訪，浙江省人大常委會(huì)積極作出回應(yīng)：決定啟用重大事項(xiàng)決定權(quán)，迅速制止畜禽養(yǎng)殖業(yè)無(wú)序發(fā)展造成的環(huán)境污染。

2013年5月29日，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的決定審議通過(guò)。一時(shí)間，各大媒體紛紛予以報(bào)道，對(duì)浙江省人大常委會(huì)行使決定權(quán)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的做法給予好評(píng)。

經(jīng)梳理不難發(fā)現(xiàn)，與浙江一樣，對(duì)于涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，越來(lái)越多的地方人大及其常委會(huì)，正主動(dòng)通過(guò)作出相關(guān)決議決定的方式來(lái)回應(yīng)。

2014年5月至7月，江西省人大常委會(huì)在開(kāi)展《江西省濕地保護(hù)條例》執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些地方填埋、破壞城區(qū)濕地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，直接影響到城市最基本的飲用水安全和生態(tài)安全。

為此，該省人大常委會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)濕地保護(hù)的決議》。針對(duì)侵占、填埋城區(qū)濕地的突出問(wèn)題，決議明確要求“面積8公頃以上的城區(qū)濕地應(yīng)當(dāng)納入省重要濕地名錄；沒(méi)有列入省重要濕地名錄的城區(qū)濕地，市、縣、區(qū)人民政府要采取有力措施加強(qiáng)保護(hù)”。

2015年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》。決定提出：自2015年5月1日起，湖北省行政區(qū)域內(nèi)禁止露天焚燒秸稈；到2020年，全省秸稈綜合利用率力爭(zhēng)達(dá)95%以上，建成較為完備的秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)體系。

以省人民代表大會(huì)決定的形式部署禁燒秸稈工作，這在全國(guó)尚屬首次。這同樣是湖北省人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的一次成功實(shí)踐。

三大因素成決定權(quán)“沉睡”掣肘

其實(shí)，從人民代表大會(huì)制度建立的那一天起，決定重大事項(xiàng)就是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重要的法定職權(quán)。

1954年9月15日，劉少奇同志在作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》時(shí)指出：人民代表大會(huì)制度既規(guī)定為國(guó)家的根本政治制度，一切重大問(wèn)題就都應(yīng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論，并作出決定。新中國(guó)首部憲法在確立人民代表大會(huì)的職權(quán)內(nèi)容時(shí)，明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)除立法、人事任免、監(jiān)督權(quán)之外的10項(xiàng)決定權(quán)。

那為什么重大事項(xiàng)決定權(quán)會(huì)長(zhǎng)期處于“沉睡”狀態(tài)呢？

“實(shí)踐中，存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和不必要的顧慮。”《求是》雜志社政治編輯部的易賽鍵撰文認(rèn)為，認(rèn)識(shí)不到位是重要的主觀原因。

“在‘誰(shuí)說(shuō)了算’的問(wèn)題上，有不少同志存在‘行使重大事項(xiàng)決定權(quán)會(huì)被認(rèn)為是挑戰(zhàn)黨委和政府的權(quán)威’的顧慮。在重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識(shí)上，往往是‘我要決定的少，要我決定的多’、‘主動(dòng)決定的少，被動(dòng)決定的多’。”易賽鍵文章說(shuō)。

在山東省委黨校的問(wèn)卷調(diào)查中，對(duì)于影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的最大因素，50%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)的設(shè)置，39%認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系，7%的人認(rèn)為是委員的專業(yè)化程度。

“可以說(shuō)，這些年來(lái)，在理論研究和工作實(shí)踐兩個(gè)層面，對(duì)影響重大事項(xiàng)決定權(quán)充分有效行使的主要阻礙，各方比較認(rèn)可的主要有體制影響、法律規(guī)范、自身原因等。”在《重大事項(xiàng)決定權(quán)：邊界和路徑的求索》一文中，作者戴志華分析道。

戴志華認(rèn)為，在地方治理中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨政共同決定地方重大事項(xiàng)仍是基本的權(quán)力運(yùn)行模式。這是重大事項(xiàng)決定權(quán)形同虛設(shè)的根本原因。

“重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方人大常委會(huì)的重要職權(quán)，但現(xiàn)實(shí)是決定權(quán)很少在工作報(bào)告中提及。”在2013年 3月的全國(guó)人代會(huì)期間，全國(guó)人大代表、廣州市人大常委會(huì)主任張桂芳在審議發(fā)言時(shí)認(rèn)為，決定權(quán)的行使之所以成為地方人大常委會(huì)履職的薄弱環(huán)節(jié)，其主要原因在于缺乏像立法法、監(jiān)督法那樣的法律規(guī)定和明確的操作范圍。

在《重大事項(xiàng)決定權(quán)：邊界和路徑的求索》一文中，戴志華同樣指出，雖然地方組織法列舉縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大和常委會(huì)可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，并且當(dāng)前已有28個(gè)省級(jí)人大及其常委會(huì)出臺(tái)關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。但綜觀法律法規(guī)，沒(méi)有對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行明確的層級(jí)界定，也沒(méi)有完整設(shè)置討論、決定重大事項(xiàng)的程序和機(jī)制。戴志華認(rèn)為，這是重大事項(xiàng)決定權(quán)淪為“軟權(quán)力”的重要原因。

“另外，由于地方各級(jí)人大建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏，工作力量不足，難以對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)、深入的預(yù)研究，討論、決定重大事項(xiàng)時(shí)往往是‘急就章’，或是對(duì)‘一府兩院’提交文本進(jìn)行簡(jiǎn)單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實(shí)的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項(xiàng)決定質(zhì)量不高的直接原因。”戴志華分析。

實(shí)踐中，各地對(duì)于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對(duì)決定的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督缺乏必要的制度設(shè)計(jì)。雖然從法律的角度看，人大討論決定重大事項(xiàng)具有一定的強(qiáng)制性，如果“一府兩院”不及時(shí)報(bào)告重大事項(xiàng)或不認(rèn)真執(zhí)行人大的決議決定，人大可以依法進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)詢或組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，但在現(xiàn)實(shí)中，很少有地方人大運(yùn)用這些剛性手段。長(zhǎng)此以往，人們將人大的決定當(dāng)作“一紙空文”。

以權(quán)力清單促“常態(tài)化”行權(quán)

問(wèn)題的存在，并不意味著裹足不前。就目前觀察而言，全國(guó)各地人大始終在不懈努力，正逐步推動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)向制度設(shè)計(jì)的初衷靠攏。

有研究者統(tǒng)計(jì)，自2009年以來(lái)，至少已有重慶（2009年3月）、山東（2010年9月）、遼寧（2010年9月）、廣西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地對(duì)討論決定重大事項(xiàng)法規(guī)作了修改。

2015年8月3日，《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（修訂草案修改四稿征求意見(jiàn)稿）》全文公布，向社會(huì)公開(kāi)征求修改意見(jiàn)、建議。

依法、有效、常態(tài)化行使決定權(quán)，必然要界定“重大事項(xiàng)”范疇。盡管憲法和相關(guān)法律對(duì)其有闡釋，但是喻其“粗枝大葉”并不為過(guò)。

一些學(xué)者坦陳，試圖對(duì)重大事項(xiàng)內(nèi)涵和外延作出確定性規(guī)定，在短時(shí)間內(nèi)還難做到，但是對(duì)于重大事項(xiàng)的原則性認(rèn)同，已為具體選擇提供了判斷基礎(chǔ)，這就是在宏觀層面對(duì)“重大事項(xiàng)”的確認(rèn)，要把握“合法原則、大事原則、群眾原則、實(shí)際原則”。

另有一些學(xué)者建言，在一些具體的事項(xiàng)上，可以通過(guò)人口占比和金額占比這兩個(gè)維度來(lái)界定重大事項(xiàng)，即該事項(xiàng)涉及的人口占本行政區(qū)域內(nèi)人口達(dá)到一定比例，或是該事項(xiàng)涉及的金額占本行政區(qū)域GDP達(dá)到一定比例，即可被認(rèn)定為重大事項(xiàng)。

這種量化的方法，頗具操作性，在地方人大實(shí)踐中已有運(yùn)用。麗水市松陽(yáng)縣規(guī)定，縣本級(jí)財(cái)政資金及政府舉債總投資超過(guò)3000萬(wàn)元以上的重大投資項(xiàng)目，縣政府必須編制年度計(jì)劃，接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督；云和縣也明確，計(jì)劃變更、預(yù)算調(diào)整以及新增政府性資金投入在1000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，都由人大決定。

2015年開(kāi)始，凡政府性資金投入超過(guò)5000萬(wàn)元（含5000萬(wàn)元）的重大項(xiàng)目的確定及實(shí)施中的重要情況都需上報(bào)區(qū)人大常委會(huì)討論決定，這是臺(tái)州市路橋區(qū)著力推行人大重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)的具體措施之一。

“政府曬出權(quán)力，推進(jìn)權(quán)力清單，人大及其常委會(huì)依法依程序開(kāi)展工作，各項(xiàng)職權(quán)也應(yīng)‘清單化’。” 在2015年3月的全國(guó)人代會(huì)上，全國(guó)人大代表、杭州市人大常委會(huì)主任王金財(cái)在審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)表示。

王金財(cái)認(rèn)為，人大及其常委會(huì)有“四權(quán)”，但目前來(lái)看，立法、監(jiān)督有明確的專門法律，人事任免工作也有清晰明確的界定和嚴(yán)格操作程序。但是討論決定重大事項(xiàng)，既沒(méi)有明確的法律界定和規(guī)范，也缺乏嚴(yán)格操作程序，這已影響重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使。

“探索建立地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單，就是對(duì)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的范圍邊界、運(yùn)行程序作出規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)行的環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任，做到可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)，并向社會(huì)公開(kāi)。”王金財(cái)說(shuō)，從某種意義上講，這就是人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的“權(quán)力清單”。

“建議全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)地方人大進(jìn)一步行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)；建議把重大事項(xiàng)清單建立和落實(shí)情況作為地方法制建設(shè)考核的一項(xiàng)內(nèi)容。”王金財(cái)說(shuō)。

決定的生命力在于實(shí)施，決定的權(quán)威也在于實(shí)施。“一旦對(duì)重大事項(xiàng)作出決定，必須最大限度避免‘重決定、輕執(zhí)行’的狀況，敢于對(duì)不執(zhí)行或者不認(rèn)真執(zhí)行決定的動(dòng)真碰硬，確保決定得到有效落實(shí)。”一些地方人大工作者如此呼吁。

攝影 蔡榮章