西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補償模式探索

田青

【摘要】隨著城市化進程的迅速推進，土地征遷活動逐漸增多。土地征遷工作應(yīng)制定充分完善的安置補償模式來保障失地農(nóng)民的利益，這也是促進土地征遷工作順利開展的關(guān)鍵之處。我國西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，如何制定科學(xué)合理的失地農(nóng)民安置補償模式也成為西部地區(qū)各地方政府征地拆遷工作中的重點。

【關(guān)鍵詞】土地征遷 失地農(nóng)民 安置補償

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

近年來，西部地區(qū)城市化及工業(yè)化的發(fā)展速度加快，建設(shè)用地需求急劇增加，土地征遷活動逐漸增多，征遷工作復(fù)雜性越來越明顯，具體表現(xiàn)為：土地征遷工作任務(wù)繁重，項目較多，經(jīng)濟建設(shè)的跨越式發(fā)展使得征地面積不斷擴大，拆遷任務(wù)量隨之增大。征地項目涉及面較廣，面臨的情況較為復(fù)雜，經(jīng)常涉及項目施工問題、歷史遺留問題及經(jīng)濟補償標準問題等。西部地區(qū)土地征遷工作涉及到各方面的切身利益，政府的重視程度不斷提高，對土地征遷工作要求也更嚴格、更高。

結(jié)合目前西部地區(qū)征地拆遷工作的現(xiàn)狀來看，征地拆遷矛盾仍然較為突出，由此引發(fā)的信訪案例不斷增加，數(shù)量處于同比上升的狀態(tài)。地方政府在制定土地征遷政策以及實施整個征地過程時應(yīng)本著公正、公開的原則，但很多時候地方政府都忽視了農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民對征地拆遷工作是否會損害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出質(zhì)疑。對征地各項工作缺乏宣傳，容易導(dǎo)致農(nóng)民不了解征地目的、補償標準、安置方式等內(nèi)容，從而反對征地拆遷，阻礙工作的進行①。在征地工作過程中容易造成公平性的缺失，土地征遷爭議解決機制不完善是西部地區(qū)土地征遷工作中的突出現(xiàn)狀。農(nóng)民對于征地范圍、補償標準等方案的制定缺少協(xié)商的機會，只能在地方政府制定后提出意見。土地征遷爭議解決機制將土地征遷糾紛按照行政訴訟問題解決，時間長、費用高的缺點會進一步損害農(nóng)民利益，降低農(nóng)民生活水平②。

西部地區(qū)征地補償標準及安置方式存在的問題

西部地區(qū)征地補償標準不符實際，相對偏低。林果等多年生經(jīng)濟作物是許多西部地區(qū)農(nóng)民重要的生活資料，也是重要的經(jīng)濟收入來源，農(nóng)民因經(jīng)濟林木的補償標準偏低而不滿意。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，樹木的生態(tài)價值還體現(xiàn)在維持和改善生態(tài)環(huán)境上，而對樹木的補償往往只注重其生長成本，忽視其生態(tài)環(huán)境價值，補償價格與市場價格差異較大，無法與農(nóng)民達成協(xié)議。西部地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致建筑材料價格上升，加上人工費用的上漲，建筑物的建造成本大大提高，相對于建造成本來說補償標準偏低，難以滿足農(nóng)民的生活需求，損壞了農(nóng)民的利益。土地征遷補償標準的制定一般參考土地原用途，往往忽視失地農(nóng)民在土地增值收益中的分配③。

西部地區(qū)制定征地補償標準時，缺乏合理的參考依據(jù)。在征地過程中，土地與地上附著物的補償應(yīng)分別根據(jù)土地本身的價值以及地上附著物的價值來確定，然而西部地區(qū)在對失地農(nóng)民的實際補償中，往往將土地補償費依據(jù)按照地上附著物補償費的依據(jù)進行測算，忽視了土地本身的價值，如對于相同條件的耕地因播種作物不同而采用不同的補償基數(shù)，對于實行輪作的耕地難以確定補償基數(shù)的計算應(yīng)以何種作物為依據(jù)等。

西部地區(qū)所征土地等級與補償范圍的劃分不全面。在西部地區(qū)土地征遷工作中，地方政府對耕地高、低、中產(chǎn)田的劃分沒有科學(xué)依據(jù)，對牧草地的優(yōu)劣等級也沒有進行科學(xué)分等，導(dǎo)致在征地補償時被征土地都統(tǒng)一按照同一等級進行補償。對一般喬木、經(jīng)濟作物分類沒有進行細化，無法確定具體的補償標準。西部地區(qū)很多地方都實行套種耕作模式，與單一的耕地補償標準或樹木補償標準矛盾突顯，對于花卉、新開荒地、設(shè)施農(nóng)業(yè)等也沒有統(tǒng)一的補償標準。

西部地區(qū)對失地農(nóng)民實行較為單一的安置補償模式。貨幣補償安置方式是西部地區(qū)土地征收實行的主要安置方式，加上農(nóng)民認為股份制安置等方式風險較大，更加傾向于選擇貨幣安置方式。貨幣安置方式雖然實施起來較為簡單，但由于西部地區(qū)許多農(nóng)民知識水平低、勞動能力差以及部分失地農(nóng)民年齡偏大，土地補償費及安置補助費不足以滿足其生活及社會保障需求，促使上訪事件頻發(fā)④。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補償模式調(diào)整的原則

公開聽證原則。西部地區(qū)地方政府在制定征地安置補償模式時要充分聽取社會各方面的意見，以組織聽證會等方式充分保障農(nóng)民的話語權(quán)，讓農(nóng)民充分了解、參與整個征地過程。

因地制宜原則。西部各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況各不相同，采取統(tǒng)一的補償標準顯然不符合實際。在制定安置補償標準時，要充分結(jié)合當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平，為各項費用留下一定的彈性空間，便于日后的調(diào)整。

動態(tài)調(diào)整原則。西部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸加快，人們生活水平穩(wěn)步提升，國家征地及安置補償政策也在適時調(diào)整，因此西部各地區(qū)要建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，每隔一段時間就應(yīng)該進行補償標準的合理調(diào)整。

失地農(nóng)民生活水平不降低的原則。土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活資料，在土地征收以后，農(nóng)民失去了最可靠的生活保障，生活環(huán)境發(fā)生很大改變，容易導(dǎo)致失地農(nóng)民心理落差較大。因此，西部地區(qū)征地安置補償要保證失地農(nóng)民生活水平不下降，能保持較穩(wěn)定的生活水平。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補償模式改革的對策

加強西部地區(qū)政府對土地征遷工作的立法，完善征地安置補償法律法規(guī)。西部地區(qū)政府應(yīng)進一步完善土地立法，避免出現(xiàn)土地立法工作滯后于社會和經(jīng)濟發(fā)展需要的狀況，確保土地征收權(quán)的使用滿足公共利益的需求。要嚴格界定征地范圍，區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將經(jīng)營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。在征地拆遷政策制定前，要組織開展調(diào)查摸底工作，充分聽取各方面的意見，進行深入論證。在制定相關(guān)政策時必須考慮可能出現(xiàn)的各種風險及規(guī)避措施，做到“有法可依”，使政策的實施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)嚴格按照既定的政策進行拆遷、補償、安置，做到政策實施中問題及時反饋，為不同時期政策的調(diào)整提供依據(jù)，同時要保證政策的延續(xù)性和公平性，維護政策的嚴肅性。地方政府應(yīng)盡快出臺失地農(nóng)民安置保障條例、政策、文件等，為失地農(nóng)民安置保障提供政策和法律依據(jù)。

加強西部地區(qū)征地拆遷工作的動員與宣傳。西部地區(qū)政府應(yīng)在征地拆遷之前組織召開農(nóng)戶動員大會，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，發(fā)布征地公告，宣傳征地建設(shè)項目的重要作用。政府應(yīng)采用多種形式搞好宣傳，重點宣傳征地拆遷補償與安置的政策、標準、好處、操作程序，這樣有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑。西部地區(qū)征地工作人員應(yīng)深入群眾，以失地農(nóng)民為中心，幫助失地農(nóng)民解決在征地拆遷工作中所遇到的困難。

調(diào)整、完善西部地區(qū)征地補償標準，建立補償標準動態(tài)調(diào)整機制。西部地區(qū)現(xiàn)行的土地征收補償一般屬于一次性補償，落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高的現(xiàn)狀。隨著西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，因此征地補償標準應(yīng)與各地經(jīng)濟增長的實際狀況相適應(yīng)，確保農(nóng)民土地被征用后生活水平不降低。根據(jù)國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地區(qū)應(yīng)建立與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，定期對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。對土地補償費、青苗補償費等補償標準開展相應(yīng)的調(diào)整工作，使失地農(nóng)民的收入真正隨著現(xiàn)代化的進程“水漲船高”⑤。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民的培訓(xùn)與就業(yè)優(yōu)惠政策。西部地區(qū)的征地安置補償方式要充分保障農(nóng)民的生活需求，要讓農(nóng)民在未來的生活中有能力、有機會就業(yè)。鑒于西部地區(qū)多數(shù)失地農(nóng)民知識水平相對較低、專業(yè)技能缺乏的狀況，政府要加大對失地農(nóng)民再就業(yè)的資金投入，為失地農(nóng)民安排專門的就業(yè)培訓(xùn)項目，提高失地農(nóng)民的專業(yè)素質(zhì)，以促進其再就業(yè)。

對于西部地區(qū)失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業(yè)稅、所得稅、管理費等。失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)初期遇到資金難題時，政府應(yīng)予以提供支持與幫助，政府可通過設(shè)立轉(zhuǎn)崗基金等形式鼓勵村民從事個體戶和經(jīng)營私營企業(yè)。建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括設(shè)施種植設(shè)施養(yǎng)殖，以安置失地農(nóng)牧民，鼓勵轄區(qū)企業(yè)吸收農(nóng)民工，如設(shè)立協(xié)警員、保潔員等崗位⑥。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度。目前在西部地區(qū)社保制度建設(shè)不完善的情況下，必須盡快把西部地區(qū)失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保險費用從征地費用中支付，使失地農(nóng)民能夠參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險與失業(yè)保險等，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。西部地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，特別是對于過去補償過低的失地農(nóng)民，應(yīng)當解決其養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障問題。在其符合最低生活保障標準的情況下，可以按照當?shù)爻擎?zhèn)居民的標準領(lǐng)取最低生活保障金。西部地區(qū)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度可實行“低水平、有彈性、廣覆蓋”三原則，即實際繳費基數(shù)、繳費比例和繳費年限以當?shù)鼗旧钚枨髽藴蕿橐恕?/p>

社會保障體系是西部地區(qū)征地安置補償標準調(diào)整的主要參考依據(jù)，養(yǎng)老保險是失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)中最為重要的核心部分。在西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)內(nèi)失地社會保障水平主要依據(jù)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平并結(jié)合當?shù)爻擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇水平進行測算;西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)外的失地農(nóng)民社會保障水平主要依據(jù)當?shù)匦罗r(nóng)保待遇的水平測算。同時根據(jù)西部地區(qū)失地農(nóng)民不同年齡段、失地面積測算其所需繳納的養(yǎng)老保險費用及最低檔次，以此作為調(diào)整安置補償標準的重要依據(jù)。

建立多種安置方式相結(jié)合的西部地區(qū)安置補償模式。從近年來西部地區(qū)安置模式的運行效果可以得知，單一的安置模式已經(jīng)遠不能滿足社會需求，探索建立多元化安置補償模式已經(jīng)成為必然趨勢。入股分紅、社會養(yǎng)老、留地安置、農(nóng)地置換等安置方式在西部地區(qū)中的部分地區(qū)已經(jīng)進行了階段性嘗試，但仍處于低水平狀態(tài)，且每種安置方式都存在其優(yōu)缺點。例如采取貨幣安置+就業(yè)安置+養(yǎng)老保險安置+政策獎勵+住房保障的征地安置模式，通過提高征地補償標準、設(shè)置多種就業(yè)崗位、減少失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳納金額的比重、制定搬遷獎勵政策、加大房屋置換的政策優(yōu)惠等，可極大滿足當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)用地需求和失地農(nóng)民利益訴求;也可采取貨幣安置+留地安置+養(yǎng)老保險安置+住房保障的征地安置模式，或者采取貨幣安置+糧食安置+最低生活保障征地安置模式，這些不同的安置模式組合結(jié)合各地區(qū)實際情況，充分發(fā)揮不同安置方式的優(yōu)點，促進西部地區(qū)土地征遷工作以及其他經(jīng)濟建設(shè)工作的開展。

完善西部地區(qū)征地糾紛協(xié)調(diào)機制與安置補償監(jiān)督機制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地區(qū)各級信訪辦為負責主體，與所涉及的相關(guān)部門構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機制。當西部地區(qū)失地農(nóng)民對補償標準或者補償價格不滿意時，能夠通過有效途徑提出異議，并能選擇通過訴訟或仲裁以外的形式及時化解糾紛。土地征遷安置補償監(jiān)督機制要及時進行糾紛處理，有專門工作人員負責征地拆遷安置補償各項工作的進行，保證失地農(nóng)民申訴渠道的暢通，制定科學(xué)合理的安置補償方案。西部地區(qū)征地拆遷工作應(yīng)嚴格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)、政策和程序進行，在征地調(diào)查和征地補償時，深入到村組戶，加強征地拆遷的透明度和程序公正、公開，按照征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補償安置方案。

其次，西部地區(qū)地方政府要完善安置補償款的發(fā)放制度。西部地區(qū)各土地管理部門要明確土地補償?shù)氖找嬷黧w，從而在農(nóng)村征地過程中，對失地農(nóng)民進行直接登記，由銀行將征地補償安置資金直接打到農(nóng)民專有賬戶中，避免出現(xiàn)補償款被扣留的現(xiàn)象。西部地區(qū)地方政府應(yīng)做好征地補償款發(fā)放的監(jiān)管工作，要把補償費的管理與使用等情況定期向社會公示，發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。

最后，要制定嚴格的西部地區(qū)征地拆遷工作程序，完善監(jiān)督機制，通過設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)，認真履行監(jiān)督職責，派專人到場參與監(jiān)督。要充分保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，政府在雙方間搭建談判協(xié)商的平臺，進行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計維護他們的合法權(quán)益，如積極向被拆遷村組和拆遷戶發(fā)放相應(yīng)宣傳資料并進行答疑;充分保證權(quán)利主體在征地調(diào)查、征地及拆遷補償費的協(xié)商、勞動力安置等過程中的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)等。同時，要將土地征遷過程以影像資料形式存入檔案，便于糾紛處理時的查用。

綜上所述，征地拆遷工作對于促進西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的迅速開展起到重要的推動作用，且現(xiàn)代化建設(shè)對土地需求量處于持續(xù)增加的狀況。而在西部地區(qū)土地征遷工作中出現(xiàn)的問題導(dǎo)致失地農(nóng)民有不同程度上的意見與看法，由此引發(fā)的征地矛盾不斷出現(xiàn)。土地征遷工作要在維護公共利益的前提下，充分保障失地農(nóng)民的利益，建立完善的失地農(nóng)民安置補償模式，保證征遷工作的順利進行，為西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)助力。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院;本文受教育部社科研究基金項目“養(yǎng)老機構(gòu)入住的個體決策研究”與四川省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“尋找需求可變點—通過完善社區(qū)照料服務(wù)降低機構(gòu)養(yǎng)老需求的研究”共同資助，項目編號分別為：11XJC840006、SC13E066）

【注釋】

①鐘德誠：“淺談我國土地征收制度和程序存在的問題及對策”，《法制與經(jīng)濟》，2008年第2期。

②白非，劉振環(huán)：“我國土地征收制度中存在的問題及對策”，《中國國土資源經(jīng)濟》，2005年第2期。

③林其玲：“我國征地補償制度問題分析”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2009年第10期。

④史衛(wèi)民：“完善征地補償安置的法律思考”，《商業(yè)研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“農(nóng)民征地補償標準將動態(tài)調(diào)整逐步提高”，《湖南農(nóng)業(yè)》，2010年第9期。

⑥翟年祥，項光勤：“城市化進程中失地農(nóng)民就業(yè)的制約因素及其政策支持”，《中國行政管理》，2012年第2期。

責編/張曉