積極營造有利于主體責任落實的良好環(huán)境

蔣來用

【摘要】黨風廉政建設和反腐敗斗爭是在特定歷史條件下展開的。當前技術革命成為推動執(zhí)政環(huán)境改革的最活躍因素，經濟環(huán)境的變化增加了腐敗治理的難度，社會對公正廉潔政治的愿望訴求不斷增多，人民群眾參與反腐存在困難與障礙、腐敗“亞文化”盛行、法治思維和法治方式尚未被自覺選擇、社會誠信體系不適應現(xiàn)實需要等問題值得關注，增加新的動力或壓力機制、大力培育法治精神和文化、加強公職人員誠信管理應成為改善主體責任落實環(huán)境的重要舉措。

【關鍵詞】黨風廉政建設 社會環(huán)境 主體責任

【中圖分類號】D261.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

黨風廉政建設和反腐敗作為國家治理體系的重要組成部分，是在特定歷史條件下展開的。要求各級黨委扛上黨風廉政建設主體責任，可謂牽住了“牛鼻子”，抓住了問題的關鍵。環(huán)境的變化是主體責任落實過程需要注意觀察的重要變量，對主體責任的落實效果和質量具有重要影響。良好的環(huán)境有利于主體責任的落實，不好的環(huán)境則妨礙主體責任目標的實現(xiàn)。在大力推進主體責任落實的同時，應關注環(huán)境的改善和條件的轉變，黨風廉政建設責任制才能得到有效落實，反腐敗形勢才會得到根本好轉。

反腐敗環(huán)境的巨大變化不可忽視

技術革命是推動執(zhí)政環(huán)境改革的最活躍因素。信息技術迅猛發(fā)展，使得自媒體技術以迅雷不及掩耳之勢改變我們的生活方式、工作方式和思維方式。自媒體讓每個使用者既是信息的受眾，又變成信息的采集者、發(fā)布者和傳播者，人人都可能成為“記者”，可能產生電臺、電視臺一樣的影響力。云計算、大數(shù)據(jù)等技術讓數(shù)據(jù)信息迅速傳播變成了可能。依靠信息不透明和不對稱來管理社會、治理國家的時代已一去不復返。技術變革讓知情權實現(xiàn)得到更多保障，但同時也為腐敗增加了新的手段和工具，腐敗更加智能化、隱蔽化，增加了查處的難度;自媒體的發(fā)展為群眾參與反腐敗提供了更多渠道和途徑，但如何有序引導，防止新技術濫用，依法保護個人隱私和權利不受侵犯，避免人人自危，又是一個新的問題。新的技術條件并不必然帶來公共服務質量和效率的提升，相反，還可能會帶來滑坡倒退。如何有效利用新的技術工具改進公共服務質量，改變干部作風，成為黨的建設和廉政建設面臨的新任務。

經濟環(huán)境的變化增加了腐敗治理的難度。中國的經濟增長已從高速增長期進入次高速增長階段，GDP在7%左右徘徊成為經濟新常態(tài)。在經濟下滑時期，大量領導干部尤其是部級以上領導干部被查處，正風肅紀嚴格黨員干部管理和監(jiān)督，狠剎公款奢靡吃喝、違規(guī)公款旅游、公款出國（境）、公車私用等不正之風，在差旅費、會議費等支出上嚴格管理，這些反腐敗措施取得的良好效果，有利于經濟持續(xù)健康發(fā)展，但與此同時，高端餐飲、奢侈品、廣告等行業(yè)業(yè)績下滑，有的甚至關門倒閉，這些直觀現(xiàn)象很容易讓人將反腐敗與短期經濟下滑聯(lián)想在一起，使得反腐工作面臨輿論壓力。為了建立一套成熟的廉潔環(huán)境下經濟持續(xù)健康發(fā)展的新模式，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。各級黨委政府一方面要履行主體責任，提升腐敗治理的能力和水平，有效防止腐敗。另一方面要加快推行政府職能轉變，減少行政審批，科學合理設置權力清單。這一目標實現(xiàn)具有很大的難度，改革的任務十分艱巨和復雜。

社會對公正廉潔政治的愿望訴求不斷增多。在社會主義民主法治建設快速推進的時代背景下，人們群眾對公權力使用不當甚至違法干預或侵害私人權力的行為益愈不能接受。在自媒體充分發(fā)展的時代，群眾在向上級黨政機關申訴控告的同時，也會選擇互聯(lián)網(wǎng)發(fā)泄自己的訴求和不滿。社會心理和環(huán)境的變化無形給主體責任和監(jiān)督責任的落實提出更高的要求，反腐敗須順應民意，合上時代發(fā)展的節(jié)拍。更多聽取群眾的評價，以群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應作為黨風廉政建設的評價標準，這在實踐落實中越來越多地得到體現(xiàn)，如很多黨委或紀委持續(xù)開展輿情研判分析、進行廉政建設民意調查、將群眾評價作為考核的重要依據(jù)等等。這些舉措在社會治理中發(fā)揮著重要作用，但密切聯(lián)系群眾工作仍有很多改進的空間，如何在新的社會環(huán)境中從制度設計和機制建設上讓黨員干部保持黨的傳統(tǒng)作風仍需不斷改進和變革。

國際環(huán)境對國內的影響越來越深遠。改革開放三十多年，中國與世界各國交往越來越密切，相互聯(lián)系越來越緊密。中國的影響力在不斷上升，國外對中國的影響也在增大。小小的腐敗事件或政府人員的不當行為，經互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的傳播放大，往往會引發(fā)社會騷亂和動蕩，甚至政府倒臺。北非、西亞等國家頻頻發(fā)生的顏色革命或街頭政治教訓值得總結和深思，密切關注國際動態(tài)、高度警惕西方敵對勢力利用腐敗挑起事端危害社會穩(wěn)定安全，成為新時期黨委不可推卸的責任。腐敗跨國性特征越來越突出，腐敗分子外逃與贓款外流、跨國公司行賄成為新時期反腐敗的新問題，反腐需要國際聯(lián)動與合作。一些國際機構對中國反腐敗的評估、國外媒體對國內腐敗案件的報道分析和評價會通過不同渠道很快傳到國內，影響和改變國內的輿論環(huán)境。反腐敗國際話語權的爭奪成為反腐敗新的重要內容。黨委履行主體責任，除了要積極應對和治理國內腐敗，強練內功，還要打贏國際輿論戰(zhàn)，為中國的反腐敗贏得更加積極有利的國際環(huán)境。“獵狐行動”正在有效推進，但如何更加順利地將逃匿到國境外的腐敗分子繩之以法，追回贓款，斷絕腐敗的退路，形成強烈的震懾，仍然是黨風廉政建設不得不面對和解決的課題。

責任落實存在的環(huán)境問題值得關注

人民群眾參與反腐敗存在困難與障礙。反腐敗離不開人民群眾的參與和支持。公眾積極參與有利于發(fā)現(xiàn)線索懲處腐敗，形成強有力的震懾，讓腐敗真正成為人人喊打的過街老鼠。群眾參與度應成為衡量主體責任和監(jiān)督責任落實效果的重要標準，實名舉報率應是其中的核心指標。這個指標不僅可以直接反映群眾舉報腐敗行為的積極性，也可以看出群眾對黨政機關尤其是反腐機構的信任程度。一般而言，實名舉報率越高，說明公眾對政府越信任和支持，腐敗在公眾的監(jiān)督下會大幅收斂。目前各地實名舉報率普遍不高，一方面說明群眾參與反腐敗積極性、主動性不高，更為重要的是機制不健全，群眾參與反腐敗存在障礙和困難。首先，舉報制度不健全。群眾參與反腐敗的激勵機制缺乏，有獎舉報尚不健全，一定程度制約群眾舉報腐敗的積極性。群眾參與反腐敗的法律保障制度不完整，對舉報人保護不力，有的舉報不但得不到及時處理，反而惹火燒身，舉報人遭到打擊報復。參與反腐敗斗爭成本高、風險大，人身安全甚至得不到保障，很大程度影響群眾參與反腐倡廉工作的信心和效果。其次，公開力度和效度不夠。黨務、政務、社務、辦事公開質量不高，黨員群眾知情權得不到有效保障。群眾對黨委政府部門職責和工作流程不熟悉，對信訪舉報程序不知曉，對參與反腐敗的途徑方式方法不了解，造成群眾參與的“客觀不能”。

腐敗“亞文化”盛行。文化環(huán)境是黨風廉政建設和反腐敗工作的重要精神養(yǎng)分。廉潔文化崇尚和傳導積極健康的價值理念，潛移默化影響人們的觀念和行為。腐敗亞文化則在人們思想觀念上形成“梗阻”，銷蝕反腐敗政策執(zhí)行效力，促進了腐敗心理動機向腐敗行為的轉化。當前有的地方、部門和單位黨委主體責任落實存在責任意識不強，有的領導干部不把黨風廉政責任當成分內之事、應盡之責，有的還對中央反腐決策說三道四、滿腹牢騷，說反腐過了頭、反“四風”該剎車，抱怨“為官不易”，調侃“官不聊生”，夸大“為官不為”，希望風頭一過又繼續(xù)“自由輕松”用權。這些抱怨和僥幸心理的背后其實是扭曲變態(tài)的價值觀和權力觀，一種想維持不正常利益的病態(tài)需求和渴望，從根本上說是腐敗亞文化在作祟，封建特權思想、拜金主義、官本位、潛規(guī)則等腐敗因子在作怪。腐敗“亞文化”讓個人私欲膨脹任性而不受規(guī)制，社會輿論和道德約束疲軟乏力而不起作用。受這種文化澆灌浸泡久了，自然就生長出特權“基因”，結出腐敗的惡果。有的黨員干部老是覺得自己高人一等、非同一般、地位特殊，有一點點權力尾巴就翹到天上，在長期的阿諛奉承吹捧中，滋長了傲慢驕橫的心態(tài)，聽不得半點批評，受不得半點委屈，不愿也不想接受監(jiān)督制約，因而現(xiàn)實中出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難的問題，也出現(xiàn)了“塌方式”腐敗。由于改革不到位，一些制度操作給腐敗“亞文化”留下了空間和機會。如工資、津貼、評優(yōu)評獎、醫(yī)療等與行政級別緊密掛鉤，黨政機關、企事業(yè)單位中，“級別”無形中變成了指揮棒，成為個人奮斗的目標，當官就高人一等，官越大特權越多、本事越大、得到的好處越多，官本位意識不斷被強化，黨的宗旨意識被淡化和削弱。主體責任落實如果缺乏文化道德力量的支持，必然難以堅持。

法治思維和法治方式尚未被自覺選擇。法治是治國理政的基本方式，權力規(guī)范有效運行是法治社會建立的重要標志。法治文化建設可以培育正確的權力觀念，要求合理配置權力、依法規(guī)范權力、正確對待權力，讓權力服務于權利，而不能凌駕于權利之上。法治社會中的權力是“有邊”的，法治社會不允許有絕對的權力。權力法定是法治的重要原則。所有權力均來自人民，通過法律方式授予。只能依法行使權力，而不能隨意創(chuàng)設權力。但這些法治常識經常被一些黨員干部遺忘。有的將權力作為人生奮斗努力的目標，把上級視為權力的源泉，想盡辦法討好領導撈取權力;有的扭曲權力的本質和宗旨，顛倒了“主仆關系”，把自己當成了主人，群眾變成了“奴仆”;有的領導干部無限擴張自己的權力，把自己的講話當法律，批示比法律管用，為辦事方便隨意發(fā)“紅頭文件”。在有的人眼中，國家憲法和法律可有可無，工作中常常被遺忘，平時想不起，經常記不得，該用用不上。法律法規(guī)掛在墻上、說在嘴邊，但就“落”不到地上。在這種文化環(huán)境下，領導的意志和態(tài)度主宰法律的實施，個人的權威高于法律的權威。主體責任的落實，必須在法治的框架下進行，不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。但這一要求，對于很多習慣于傳統(tǒng)治理方式的領導干部來說，是一個很大的挑戰(zhàn)和考驗。

社會誠信體系不適應現(xiàn)實需要。誠信體系是市場經濟體制中的重要制度安排，也是黨風廉政建設責任落實的一項基礎工程。由于多種因素的干擾，誠信體系建設工作進展緩慢，存在的問題較多。如信息內容不完整，組織部門只要求處級以上領導干部填報個人有關事項報告，但對于處級以下干部，并來強制性作出要求。一些重要崗位、關鍵部門的干部未納入誠信監(jiān)管范圍，導致“小官巨腐”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。與干部管理監(jiān)督密切相關的重要信息，如銀行信貸、納稅、判決執(zhí)行、重大合同履行、水電煤氣通訊等公共服務費用繳納、違反治安管理處理、履行社會公共義務、交通違規(guī)等，領導干部管理單位并不掌握，干部的誠信狀況憑印象打分，難以全面客觀描述。干部提拔選用考察多半依賴紀委和組織部門掌握的信息，社會誠信體系的信息很少得到運用。到目前為止，我國尚無誠信體系建設的法律，缺乏統(tǒng)一機構著力推動社會誠信體系建設，各地方、部門、公共服務和中介機構等各自為政，多頭重復建設，信息收集、整理、使用、儲存、分析等工作分散在各個部門和單位，系統(tǒng)各自封閉相互分割，出現(xiàn)眾多信息“孤島”，缺乏統(tǒng)一有效、互聯(lián)互通的共享機制，信息查詢面臨諸多不便和困難。社會誠信體系不健全，主體責任履行欠缺有效的抓手和工具，預防腐敗存在客觀困難。雖然黨委和紀委開展了眾多的廉政教育、培訓、制度建設、日常監(jiān)督等工作，但欠缺社會誠信大環(huán)境的支撐，很多工作只能停在表層，對干部教育管理監(jiān)督的實效難以得到保障，大量權力運行仍然得不到有效監(jiān)督和制約。

未來環(huán)境整治需要合理規(guī)劃和設計

增加新的動力或壓力機制。落實主體責任的動力和壓力主要來自三個方面，一是責任主體自身有較高的覺悟，對黨的事業(yè)負責。二是來自基層，群眾積極參與，社會輿論形成的強大壓力。三是來自上級領導機關。領導干部自身產生落實主體責任的動力需要良好的社會環(huán)境，在以奉獻和犧牲精神的集體主義意識形態(tài)占據(jù)主流的社會中，領導干部容易產生廉潔自律的意識，責任意識在整體環(huán)境的影響下會較強。市場經濟環(huán)境下，通過持續(xù)不斷地教育培訓，干部道德覺悟會得到一定提升，理想信念更加堅定，履行主體責任的自覺性也會增強。但領導所處的環(huán)境十分復雜，思想觀念不斷受到外界干擾，純粹靠自覺愿望難以產生持久的動力。雖然中央高度重視群眾路線的落實，扎實開展群眾路線教育實踐活動，但群眾參與反腐敗的渠道還不十分通暢，人民群眾對領導干部的壓力機制還沒有完全形成。在落實主體責任的三大動力系統(tǒng)中，目前動力主要來自上級領導機關。但自上而下壓力層層傳導，需要十分有效的行政管理體制作為保證，同時需要明確的責任界定、健全的問責追責制度配合，否則傳導過程就會出現(xiàn)“跑冒滴漏”。中央和中央紀委通過約談、座談、問責等多種方式有力地傳導了壓力，但由于層級太多，管理半徑過長，在實踐操作過程中一些地方和部門出現(xiàn)壓力傳導不足的現(xiàn)象，主體責任并沒有完全落實到位，因而至今仍然是紀檢監(jiān)察體制改革的重點。主體責任和監(jiān)督責任的落實離不開黨委和紀委，但僅僅依靠黨委和紀委也不能解決所有問題。黨委和紀委都是黨代會選舉產生的機構，不論是各自自主監(jiān)督還是彼此監(jiān)督，都會存在同體監(jiān)督的問題。兩個責任的落實需要放到更為廣闊的社會環(huán)境中統(tǒng)籌謀劃，及時補充新的動力或壓力，其中最為可能和有效的途徑就是充分調動廣大人民群眾積極有序參與黨風廉政建設。早在1945年，毛澤東在延安就向黃炎培先生提出“讓人民起來監(jiān)督政府”是跳出“人亡政息”周期率的必由之路。只有讓人民監(jiān)督黨委政府，才會形成真正的壓力和責任。在此種思路下，建立健全保護舉報人制度，嚴肅查處跑風漏氣等違反辦案工作紀律的行為;保證舉報電話、舉報網(wǎng)絡24小時暢通，及時有人回應;加大腐敗打擊力度，使群眾對反腐敗更加充滿信心和希望;進一步推進黨務政務公開力度，保障群眾知情權和監(jiān)督權等將成為不可缺少的步驟。

大力培育法治精神和文化。消除腐敗亞文化的影響需要大力推進依法治國、依規(guī)治黨，不斷培育法治文化和法治精神，讓權力在法治軌道上運行。首先，要根除“不平等”的觀念。人人平等是最基本的法治原則。沒有平等，就不會有法治。十八大以來，包括中央政治局常委在內的幾十位部級以上高官違紀違法照樣被調查，不管地位多高、功勞有多大，違法違紀都“概莫例外”受追究，中央用實際行動踐行法治平等的原則。各級司法執(zhí)紀機構應敢于“亮劍”，“一把尺子”量所有人，強力將法治準則公正地適用于所有人，用法律規(guī)范公平調整所有社會利益關系。第二，約束控制任性的權力。權力規(guī)范有效運行是法治社會建立的重要標志。法治文化建設要培育正確的權力觀念。建設社會主義法治文化，必須脫掉權力光鮮的外衣，讓權力復原為民服務的本性。領導干部不能無所不能，不能什么事都“擺得平”、“搞得掂”，無限擴張的權力要“瘦身減肥”，所有權力均要受到約束和制約。必須要為公權力劃好邊定好界，給公權力套上韁繩，釋放更多自由空間給企業(yè)和個人，讓遵法守法者嘗到甜頭，違法違規(guī)者吃到苦頭，形成正確的激勵懲處導向。第三，“動真格”問責應成新常態(tài)。權責一致是法治的基本要求，也是構建法治政府和廉潔高效政（下轉28頁）（ 上接20頁）府的前提和保障，“權力意味著責任，責任就要擔當。”有權力沒責任是管黨治黨的大忌，也是依法治國的大忌。法律法規(guī)執(zhí)行力不強是社會反映強烈的問題，法治體系缺乏健全有效的問責追責體系則是重要的“病因”。必須開動問責追責的“壓力機”，在問責上“踩油門”，追責上不打“馬虎眼”，堅持有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究，與強有力的外部監(jiān)督及公眾參與形成合力，動真格建立常態(tài)化的問責追責制度，使各級權力機關真正負責，倒逼領導干部勇于負責，敢于擔當，在其位、謀其政、負其責。

加強公職人員誠信管理。主體責任的落實不能僅靠黨委（黨組）書記及其領導班子成員，而需要公共機構所有人員的共同參與和努力。公職人員的職業(yè)素養(yǎng)和道德品質直接決定政策落實的效率和質量，是主體責任落實不可缺少的一項宏大工程。公共機構人員提供公共服務，要帶頭嚴格按法規(guī)和程序用權辦事，養(yǎng)成潔身自好、存正祛邪的好習慣，堅決反對特權和腐敗，積極發(fā)揮示范引領作用。堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取⒁粤疄榛勒伞⑽搴暮＿x用廉潔干部和人員，積極營造公正清廉的用人環(huán)境。大力推進公職人員聘用制改革，努力構建人員“能進能出”、干部“能上能下”、薪酬“有增有減”的獎懲機制，讓公職人員隊伍保持朝氣蓬勃、積極履責的精神狀態(tài)。加強公職人員職業(yè)道德教育和修身教育，廣泛傳播修身理念和價值，完善黨內批評和自我批評的武器，創(chuàng)新修身教育形式，將廉潔意識觀念入腦入心，轉化為自覺行動。防線最容易從“小節(jié)”攻破，情趣不健康、有悖社會公德、職業(yè)道德、家庭美德的行為往往是腐敗的先兆，要著力規(guī)范公職人員的生活管理，對小節(jié)問題及時提醒和批評教育。大力推動社會誠信體系建設，建立一套比較完備的覆蓋全社會所有成員的信息系統(tǒng)，匯集個人收入、財產、納稅、經營活動、違法犯罪、法院執(zhí)行、征信記錄、公共服務繳費、交通違規(guī)等信息，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術對數(shù)據(jù)進行分析處理，盡快實現(xiàn)部門、地方相關信息的互聯(lián)互通，并分不同層次確定公開查詢的范圍，將社會誠信系統(tǒng)作為公職人員管理監(jiān)督的重要基礎。建立健全公職人員監(jiān)督臺賬、不良行為記錄和群眾投訴控告系統(tǒng)，將誠信行為考核標準具體化、行為化、常態(tài)化，為廉潔干部和人員成長建立長效機制。利用網(wǎng)絡輿情分析、個人有關事項報告、社會誠信體系系統(tǒng)、組織考察等了解公職人員廉潔自律情況，建立廉潔誠信檔案數(shù)據(jù)庫。通過誠信留痕、追蹤可查方式，不斷健全公職人員誠信管理系統(tǒng)，讓公職人員形成珍惜職業(yè)信譽的良好習慣，以公職人員誠信引領整個社會的誠信。

責編/王坤娜