黨風廉政建設主體責任論

程同順

【摘要】黨委在黨風廉政建設中所負的主體責任，主要是政治責任和領導責任;確保黨委主體責任的落實，需要正確認識主體責任的內涵，明確黨委主體責任與紀委監督責任的關系，并認識到普通黨員和人民群眾參與的重要性;落實黨委的主體責任，主要應該通過制度建設，合理劃分職責權限，提高紀委的相對獨立性，充分調動普通黨員和群眾的參與積極性，并科學設計問責機制。

【關鍵詞】黨風廉政建設 黨委 主體責任 紀委 監督責任

【中圖分類號】D261.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會提出，要落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。習近平在十八屆中央紀委三次會議上再次強調，黨委、紀委或其他相關部門都要對黨風廉政建設守土有責，要落實黨委的主體責任和紀委的監督責任。那么，什么是黨委的主體責任，如何區分黨委的主體責任與紀委的監督責任？又如何將各級黨委在黨風廉政建設中的主體責任落到實處呢？

何謂黨委的主體責任

黨委在黨風廉政建設中的主體責任，就是黨委應該承擔的領導責任和政治責任。習近平在十八屆中央紀委三次會議上指出：“黨委的主體責任，主要是加強領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題;堅決糾正損害群眾利益的行為，強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防治腐敗，領導和支持執紀執法機關查處違紀違法問題。黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。”具體來說，黨委的主體責任可以分解為四個方面：

第一，營造廉潔從政的風氣，樹立反腐倡廉的正氣。黨委在黨風廉政建設中的主體責任，不在于開了多少學習報告會、搞了多少廉政教育活動、寫了多少自查自糾報告，而在于黨委、尤其是“一把手”是否從根子上認同并積極營造良好的廉政作風，黨委班子是否形成了樹立正氣、邪不壓正的良好風氣和氛圍。特別重要的是，通過形成良好的廉政風氣，要把那些正直、正派、有能力的干部吸收到黨委班子中來，要讓那些投機鉆營、溜須拍馬和貪污的小人無機可乘。

第二，黨委主要負責同志要以身作則，做好表率。中國共產黨是我國各項事業的領導核心，黨委在各級政府、職能部門和企事業單位中都起著領導作用，在選人用人和其他重要資源配置上具有重要的權限，甚至起著決定性作用。因此，黨委在黨風廉政建設方面的主體責任，就意味著黨委的主要領導，尤其是“一把手”要承擔更多的責任，要有意識地限制自己不濫用權力，注意約束自己的行為，身先士卒，要“管好自己，當好廉潔從政的表率”。

第三，研究制度建設，形成權力約束和監督的有效機制。黨委作為黨風廉政建設的主體，要注意研究制度建設，結合本地區、本行業、本單位工作的特點，探討權力約束和監督的長效機制，制定適當的工作制度和監督辦法。制度建設要“強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防治腐敗”，尤其是要防止“一把手”的權力過分集中。

第四，領導、支持和配合紀檢機關的工作。黨委的主體責任，還體現在黨委與紀委的關系上，黨委要“領導和支持執紀執法機關查處違紀違法問題”。由于黨委的特殊地位，黨委的領導和支持有助于紀委更好地開展相關工作，黨委的積極配合能使紀委的監督和調查更加有效、有力。但是需要注意的是，黨委對于紀委在黨風廉政建設方面的領導作用，主要體現為政治領導而不是具體的業務領導;黨委對于紀委的領導作用，是黨委的組織領導，而不是黨委主要領導的個人領導，黨委的主要領導，尤其是“一把手”不能干預紀委的查案辦案工作。

發揮黨委的主體責任要注意哪些問題

黨委在黨風廉政建設中的主體責任不容推卸，充分發揮和落實黨委的主體責任應注意解決好以下幾個方面的問題：

第一，正確認識主體責任的內涵。黨委在黨風廉政建設中的主體責任，是指黨委領導班子作為一個整體應該是黨風廉政建設的主要承擔者，要負領導責任和政治責任。在這里要防止兩種傾向：一是認為黨風廉政建設是紀委的工作內容，黨委在需要的時候作個姿態、表示支持就可以了，不從內心把黨風廉政和班子作風建設當作自己的主要責任，不重視研究權力約束和監督的體制機制，推卸黨委應該承擔的責任。二是黨委對于黨風廉政建設的具體事務大包大攬，以自己的領導地位直接干預紀委查案辦案的具體工作，妨礙或阻撓紀委的正常工作。

第二，明確黨委和紀委的關系。如前所述，黨委所負的主體責任主要是政治責任和領導責任，具體內容主要體現為日常的常態工作;紀委所負的監督責任主要是業務責任和專業責任，工作內容主要體現為對違法違紀和腐敗案件的事前預防、事中干預、事后懲罰和處分，其監督的對象理應包括同級黨委及主要領導。黨委的主體責任更多是正面建設，建立制度機制;而紀委的監督責任更多地表現為反面懲戒和調查處理。

在這個問題上，紀委雖然采用雙重領導體制，既要接受同級黨委的領導，又要接受上級紀委的領導，但是其接受的這兩種領導是有區別的。它們接受同級黨委的領導更多體現為政治領導，接受上級紀委的領導主要側重于業務領導和專業領導。也就是說，各級紀委在自己本職工作的查案辦案問題上，應該有相對于同級黨委的自主性和獨立性，更多地接受上級紀委的領導。只有這樣，才能體現紀委對于黨委的監督責任，才能增強對同級黨委和主要領導的監督和制約。

第三，重視發揮黨代會和全委會的作用。落實黨委在黨風廉政建設中的主體責任，并不是讓黨委自己唱獨角戲，而是要發揮黨委的領導責任和政治作用，充分調動各級黨委的組織主體參與到黨風廉政建設中來。黨的十七大上已經提出，黨的各級代表大會實行任期制，選擇一些縣市試行黨的代表大會常任制，重大事項決策要實行票決制等，地方各級黨委常委會要向委員會全體會議定期報告工作并接受監督。落實黨風廉政建設責任制，黨委就要通過制度和機制的設計，領導黨內的這些組織主體發揮作用，把更多的決策事項交給他們，經過充分的民主討論后再進行表決，逐步建立和完善黨代會對黨委會、全委會對常委會、常委會對“一把手”有效制約和監督的機制，以此對黨委班子和主要領導的權力形成制約，防止權力過分集中，避免和減少腐敗的發生。

第四，主體責任必須要有問責機制。黨委在黨風廉政建設中的主體責任，不應是一句籠統的空話套話，而應該以明確的形式規定下來，當那些因不能履行主體責任的黨委出現問題的時候，必須實行問責機制，追究主要領導的政治責任和領導責任。當然，如果是主要領導自身濫用權力、出現各種腐敗問題時，則還要接受黨紀國法的嚴厲懲罰，要追究其法律責任。

如前所述，黨委的主體責任問責制意味著：如果黨委班子風氣不正，提撥干部用人不當，到處充斥溜須拍馬的奸侫之徒，小人當道，老實人吃虧，那么就必須追究黨委班子的責任;如果黨委班子成員不能以身作則，反而自身出現違紀腐敗問題，那不僅要追究黨委的領導責任和政治責任，更要追究當事者個人的紀律和法律責任;如果黨委不研究制度建設，沒有形成良好的權力監督和約束機制，以致于工作程序混亂、不規范，不能有效地防止腐敗現象的發生，出現各種違紀腐敗問題，那同樣也要追究黨委、尤其是主要領導的主體責任;再有，如果黨委主要領導不能正確認識黨委和紀委的工作分工，對于紀委的具體業務工作橫加干涉，或者是出于私心向紀委查辦的案件亂伸手，那都要進行問責。

第五，充分調動黨員群眾的積極性。黨委在黨風廉政建設中要負主體責任，并不意味著可以排斥普通黨員和人民群眾的主體地位;相反，黨委要想履行好自己的主體責任，必須充分調動普通黨員和黨外群眾的積極性和主動性。這是因為，黨風廉政建設是能否取得成效，不僅僅需要上級黨組織的肯定，更需要普通黨員和人民群眾的認可，甚至普通黨員和人民群眾的評價才是衡量黨風廉政建設的最重要指標。同時，黨委成員受制于人員數量的限制，無力發現和監督黨風廉政建設的所有問題，而普通黨員和人民群眾的監督無所不在，他們的檢舉和揭發往往成為查處腐敗案件的重要線索，黨委應該虛心接受他們的意見和建議，認真對待他們提供的各種反腐線索。只有依靠普通黨員和人民群眾的廣泛支持，黨委主體責任的落實才能得到保障。

如何落實黨委的主體責任

清楚了黨委在黨風廉政建設中主體責任的主要內容和應該注意的問題以后，重要的是如何落實黨委的主體責任。黨委主體責任的落實，涉及到很多層面的問題，但是制度建設是基礎，所以我們應該首先從制度構建入手。從制度上落實黨委的主體責任，至少應該包含以下幾個方面：

第一，明確劃分權限責任。黨風廉政建設和日常工作不能截然分開，因此劃分黨委工作的權限責任不能僅限于黨風廉政建設，而應該包括黨委日常工作的權責劃分。事實上，日常工作權力責任的明晰劃分有利于防止腐敗的發生，也有利于黨風廉政建設主體責任的落實。因此，在日常工作中應該以更大的力度推進“一把手”不分管人、財、物等具體事務的分權限權制度，使其能夠聚精會神抓黨建，集中精力謀大事，把握政治方向，做好戰略部署。

具體到黨風廉政建設上，領導班子主要負責人是黨風廉政建設的第一責任人，既要承擔領導責任，還要起到表率作用。這一方面需要進一步規范其重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調和重要案件親自督辦等“四個親自”的關鍵環節，另一方面是要進一步明確“管好自己及其身邊人”的主要責任。最重要的是，一定要明確黨委的主體責任和紀委的監督責任的權限劃分。總結起來說，黨委要負的主體責任是政治責任和領導責任;紀委要負的監督責任是具體業務責任和專業責任;黨委要負的是總體責任，紀委要負的是部門分工責任;黨委側重的是從正面建設良好風氣的責任，紀委著重發揮從反面發現問題進行懲戒的責任。

第二，改進相關制度和程序。不論是在日常工作上還是在黨風廉政建設上，都要增加和細化有關程序性的規定，防止有人利用程序不完善獲得制度內的程序性特權。在黨風廉政建設方面，可以通過制度設計和改進來強化黨代會和全委會的作用，使黨委和主要負責人的權力能夠受到有效監督，確保黨委在黨風廉政建設中所承擔的主體責任不會出現偏差。黨委會不僅要定期向黨代會報告其主要工作和黨風廉政建設的情況，而且必須接受黨代會的評議和測評;同樣道理，設有常委會的黨組織，常委會也要對全委會定期匯報工作和黨風廉政建設情況，接受全委會的批評和測評;黨委班子主要負責人應該多向常委會、全委會和黨代會匯報工作并接受他們的監督。另外，從制度上也要考慮賦予黨代會、全委會、常委會的部分成員征集聯名建議權，上述機構中分別達到一定比例的成員可以就黨委工作和黨風廉政建設的重大事項進行聯名建議，相應的機構或組織應當把這些建議列入會議議程進行討論決定。

第三，增強紀委對同級黨委的監督責任。如前所述，當前紀委雖然采用雙重領導體制，既要接受同級黨委的領導，又要接受上級紀委的領導，但是其接受的這兩種領導是有區別的，必須從制度上加以區別。必須從制度上明確，紀委接受同級黨委的領導主要是政治領導，接受上級紀委的領導主要是業務領導和專業領導。也就是說，各級黨委負責黨風廉政建設的營造風氣、宣傳教育、自身表率、調動群眾以及進行制度構建等主體和全局性工作，在這些方面紀委要接受黨委領導，和黨委保持一致。但是各級紀委在自己的本職具體工作上，即查案辦案方面應該有相對于同級黨委的自主性和獨立性，要更多地接受上級紀委的領導。尤其是當發現的問題涉及到黨委班子主要領導甚至“一把手”及其身邊人時，紀委必須及時向上級紀委匯報，甚至不必征求同級黨委的意見。并且必須要有相應的制度規定：對于這種情況隱瞞不報是違紀行為，必須受到懲罰。只有這樣，才能體現紀委對于黨委的監督責任，才能增強對同級黨委和主要領導的監督和制約，也才能保障黨委對于黨風廉政建設的主體責任不出偏差。

第四，拓寬和落實普通黨員和群眾參與的渠道。如前所述，黨風廉政建設也必須要發揮普通黨員和人民群眾的積極作用。黨委班子和主要領導必須充分認識到，普通黨員和人民群眾的積極參與是黨風廉政建設的基礎和依靠力量，黨員和群眾的參與是黨風廉政建設取得成效的標準和保障。如果不能充分調動普通黨員和人民群眾積極參與黨風廉政建設，便是沒有充分履行黨委的主體責任。因此，所謂黨委的主體責任，也意味著黨委要保障普通黨員和群眾的參與渠道，進一步健全和完善黨員和群眾的參與制度、公示制度、信息公開制度、聽證制度、監督制度、信訪制度、檢舉制度和群眾監督保護機制等，確保群眾的知情權、參與權、監督權、評議權，吸引廣大群眾參與黨風廉政建設工作中來，擴大監督的主體范圍。現實政治生活中很多單位并不是沒有制定黨員群眾參與的制度，但是這些制度往往或者流于虛置，或者給黨員和群眾的監督設置很多障礙，黨員和群眾疑慮過多，參與熱情不高。這就需要在制定普通黨員和群眾參與監督黨風廉政建設的制度時，一定要方便黨員和群眾的參與，降低參與成本和實際難度。這一定要通過黨委的研究和設計，制定切實可行、方便黨員和群眾參與的具體制度。

第五，科學設計問責追責機制。黨風廉政建設必須走制度化、法治化的道路，同樣，對于黨委在黨風廉政建設方面的失職行為的問責追責，也必須走制度化、法治化的道路。目前中國很多問責的做法，多半是缺乏制度化的媒體問責或輿論問責，在民粹主義傾向的輿論壓力下，相關官員往往是辭職下臺了事。黨委承擔黨風廉政建設主體責任，其問責機制應該體現制度化的原則，應該科學地設定問責程序。這需要確立對黨委問責的啟動條件、恰當的問責主體和合理的問責形式，以及對問責結果的處理規則。最好建立以黨代會為主要平臺的問責會議機制，除上級黨委或紀委可以啟動問責程序外，還可以規定一定數量的黨代表或黨員群眾聯名就可以對黨委進行問責，但是所有的問責會議都應該由上級黨委或紀委的主要領導出面主持。問責的內容，不僅可以包括黨委班子成員個人的違紀違規行為，而且也包括黨委對于黨風廉政建設的不作為和不當作為。受到問責的黨委成員可以進行解釋和申訴，確保弄清事實，減少誤解和冤枉現象的發生。問責結果的裁決，最好是以票決制的方式，根據性質進行區分，按需要進行檢查整改、辭職或移送相關部門處理。

總之，黨委在黨風廉政建設中所負的主體責任，主要是政治責任和領導責任;確保黨委主體責任的落實，需要正確認識主體責任的內涵，明確黨委的主體責任與紀委的監督責任的關系，并認識到普通黨員和人民群眾參與的重要性;落實黨委的主體責任，主要應該通過制度建設，合理劃分職責權限，提高紀委的相對獨立性，充分調動普通黨員和群眾的參與積極性，并科學設計問責機制。

責編/王坤娜