周其仁：把土地流轉權交還農民

韓永

2008年10月，中共十七屆三中全會通過有關決定，將中國改革的發力點再次聚焦農村土地制度。土地改革是《中國新聞周刊》重點持續關注的話題。正如《地權再變革》封面報道中提出的，在現代工商業已經積累了龐大的知識、人力、資金等資源后，中國農村發展的困局能否得到根本改觀，能否重新實現城鄉社會的同步有機發展，取決于制度變革的決心與步伐。

“如果不把土地流轉權給農民，實際上這個權力就集中在政府、部門和個別官員手里。不要因為存在權力的扭曲，就停頓改革。恰恰相反，正因為權力扭曲的土壤還在，才更需要全面推進改革?！?/p>

2008年10月份召開的十七屆三中全會，通過了一個聚焦“三農”的公報，即《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。其中對農村土地制度改革，提出了一些令人期待的安排。

比如“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”“逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，“對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益?！蓖瑫r，《決定》還將“城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立”，確立為到2020年農村改革發展的目標之一。

當時，《中國新聞周刊》推出了封面報道《地權再變革》。報道指出，“在現代工商業已經積累了龐大的知識、人力、資金等資源后，中國農村發展的困局能否得到根本改觀，能否重新實現城鄉社會的同步有機發展，取決于制度變革的決心與步伐?！?/p>

此后，農村的土地改革，成為中國最受關注的改革之一。在城市土地市價堅挺、城鄉土地存量利用極不經濟的背景下，此項改革不僅關系到農村發展，也是城市化進程的關鍵。

那在過去的6年多時間里，這一改革取得了什么進展？制約的因素有哪些？如何破解這些困難，讓改革得償所愿？針對這些問題，《中國新聞周刊》采訪了北京大學國家發展研究院教授周其仁。

“要點是落實1988年憲法修正案”

中國新聞周刊：從十七屆三中全會到現在，在農村的土地改革方面，有人說給人的感覺是整體上在不斷推動，但進展很慢。你怎么看？

周其仁：最近不是出臺了在33個縣市試點的方案嘛。全國2000多個縣，選33個縣試點。當這個試點結束時，離2020年還有兩年。兩年內從33個縣市推向全國，難度恐怕還是不小。

中國新聞周刊：這個文件的名稱叫《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》。在這個文件中，對農村集體經營性建設用地的流轉做出了規定，但對業內關心的宅基地流轉，仍然沒有做出安排。

周其仁：還是怕宅基地流轉吧。最近還看到一種說法：為了防止逆城市化，就不準城市居民購買農民的物業。這都是哪兒來的概念？城市化指的是城市人口占總人口的比例上升，那么“逆城市化”到底指的是什么？是城市人口占總人口的比率下降嗎？還是說，凡有城市人去鄉下，就要戴一頂“逆城市化”的帽子？我們理解的城市化，是人口流動條件下的產物，有人進城，也有人下鄉，總的加起來，只要進城人口多、比率上升，那就叫城市化。

周其仁。圖/CFP

整體上城市人口占比減少，這樣的事情將來也許會有，但對于剛過50%城市化率的當下中國來說，根本沒有可能出現。隨口杜撰一個含義不清的“術語”，對著風車作戰，卻一刀秒殺了現實世界已大量發生、還將繼續發生的流轉農民宅基地的經濟要求，真有什么道理嗎？

我認為根本問題還是“土地的使用權要不要依法流轉”。1988年的憲法修正案明確說可以依法轉讓。大家可以去查，沒加任何限制詞，沒說只有國有土地可流轉，集體土地就不可流轉;也沒說這種用途的土地可流轉，那種用途的土地就不準流轉。憲法準則就是一句話：中華人民共和國“土地的使用權可以依法轉讓”。這還不是土地問題的頂層設計嗎？

問題是落實憲法準則。1988年以后，國有土地的轉讓搞起來了。經驗證明，沒有這一條，開放、外資、民企、城市化，統統都是空中樓閣。對國有土地而言，“依法轉讓”不僅有憲法依據，還有日益完備的法律法規。

但是對農民的集體土地，“依法轉讓”至今只有憲法準則，還沒有具體的法律法規來給予實施的支持。更糟糕的是，1998年修訂的《土地管理法》，一反10年前根據憲法修正案修訂的《土地管理法》有關國有、集體土地都可依法轉讓的正確表述，反而寫入“集體土地的轉讓不得用于非農用途”的字樣（下面接一個“但是”，開了破產的鄉鎮企業用地可轉讓的小口子）。不論別的，國有土地轉讓有這樣的限制嗎？

再后來，“經營性建設用地”在用途管制的前提下可以嘗試轉讓（不是全國普遍）的提法也出現了。容我問一句：國有土地有經營性土地才可轉讓這一說嗎？當年如果加上這一條，深圳那個土地拍賣，還落得下第一槌嗎？那塊地原來是什么地？須知在不準流轉之前，沒有一塊地可以叫做經營性的，因為都是國家指令性計劃分配、劃撥的土地，哪幅土地可經營？1988年的憲法修正案，就是把指令劃撥改為市場性的轉讓。為什么不從這一可靠的經驗出發，要把那么多魔鬼藏到細節之中，看起來頭頭是道，實質上迷失了改革的基本方向。

如此國有土地可轉讓，集體土地不得轉讓，就構建了一個“半拉子”改革工程，其要害，就是把土地資源的配置，變成唯有到政府手里的土地才可市場化。農民的集體土地呢？對不起，非得征到政府手里不可。這套土地模式，在資源配置效率與收入分配公正這兩個基本方面，負面后果日益嚴重，非改不可。別的不談，為什么那么多落馬貪官都“涉土”？制度性的尋租空間實在大到防不勝防。

所以，根本問題不是這一點、那一點細枝末葉的事，而是憲法準則的落實，“法律面前同地同權”。要看到，1988年憲法修正案已經過去26年了，如果實踐經驗證明那個修正案表達的憲法準則不合適，那就先修訂修正案。否則，聽任具體法律法規政策與憲法準則打架，上層建筑與實踐打架，怕是不妥當。

中國新聞周刊：那把農村的土地分成幾種性質，是什么考慮呢？

周其仁：就是對流轉權有疑慮嘛。除了破產的鄉鎮磚瓦廠可流轉，其他就拉倒。農民集體土地不準入市，那工業化、城市化用地怎么解決呢？那就繼續擴大征地，還是“土地財政”（其實最后是土地欠債）那一套。那還改什么改？

還要看到，實際上土地資源在城鄉之間的市場上流動，早就超出人們主觀劃定的框框了。哪個大都市郊區、城鄉結合部沒有農村“非經營性建設用地”進入交易？到處都有，只是不合法。對有關主管部門來說，反正宣布不合法，他的行政責任就沒有了。好比把自己的頭埋在沙里，非禮莫視、非禮莫聽。

既然都是非法的，倒是去執法呀，倒是把非法的都糾正了啊。又糾正不了，頂多選擇性執法，結果就是讓很多人生活在法外空間里。文本上說一套，實際干另外一套。從經濟的角度來看呢，無非就是增加了制度運行的成本。大家今天躲這波明天防那波的貓鼠游戲，搞各種稀奇古怪的名堂。

“該給老百姓的權給了老百姓，官員就無法胡來了”

中國新聞周刊：那農村土地的改革到底卡在什么地方？有人說是出于對穩定的顧慮。

周其仁：是啊，改革總有不確定性。到底會出現什么，誰也不能完全事先料到。所以可嚇唬人的東西還真不少。說這要出事，那也要出事，似乎不改就什么事也不會出。非鬧到想改也來不及，才算高明嗎？

中國新聞周刊：那問題是出在決策的層面，還是地方的實踐？

周其仁：中央決定讀來是有決心改，難處是能不能落下去。什么叫“腸梗阻”？1988年以來土地制度變化的歷程就提供了一個病例。壯士斷腕，哪里也不容易，不過土地問題上似乎很典型。

一些人認為，農民的土地絕不能市場化。農民把地和房都賣了，住哪去？甚至有人擔心，土地一旦流轉了，農民就會拿著賣地的錢去賭博。如果這個邏輯成立的話，城里人也不該領工資，應該發肥皂、發饅頭、發毛巾，防止人們錢到手就亂花。現實之中，什么個案都有，但是制度安排和政策要考慮的是，要不要因為有一些離奇的個案，就把絕大部分能夠好好運用的權利、人們的正當權利都剝奪掉？

在我看來，這都不是不讓農民土地入市的理由。一些地方試點的情況也表明，擔心土地流轉就導致人們流離失所的情況，并沒有成為預想的潮流。我們總要從經驗出發吧，任何顧慮，試驗一下看看是否有根據。我們不能假想一個東西，又把天下農民和基層都假設為未成年人。似乎只有我們替他們做抉擇，才能維護他們的利益。

中國新聞周刊：也有人說，農地的改革進展緩慢，還有為地方政府低價征地留出空間的考慮。

周其仁：無從推測。我們研究人的行為，不研究人的動機。你只能看結果是什么，結果對經濟發展起什么作用，對資源配置和收入分配有什么樣的效果。至于方方面面的動機到底是什么，亂猜無益。

中國的改革歷來這樣，就是魯迅講的，有人說開個窗，答復是不行。憋到有人大吼一聲“拆墻”，才有人出來說，那還是開個窗算啦。

另外，對土地改革和其他關鍵領域的改革，真正值得顧慮的，是只要權力不受約束，搞什么改革，也可能被歪曲。在這種現實的情況下，有兩個選擇：一個是啥也別改了，至少不增加有人胡來的機會。另一個是正因為底下有人胡來，更需要把權力任性的根給他拔掉。該給老百姓的權力給了老百姓，想胡來的官員也無法胡來了。

回到土地，經驗說要是不把這個流轉權給農民，實際上這個權力就集中在政府、部門和個別官員手里。城鄉總需要土地流轉的，結果這個流轉權實際上就分配給行政權力了。這是現在的一個焦點。因為怕權力胡來，就不敢改這套土地分配權集中到權力部門和人物的體制，那還有治本的可能性嗎？

我認為正確的辦法，是一邊防范權力亂用，特別是利用改革跑偏禍害老百姓的種種扭曲，同時還是要推進改革。歪了的就糾正歪，通過反腐敗收拾亂用權力的行為。但還得推進改革，因為這是治本之策。改革之初，如果不把農地承包給農戶，那上下其手的人多了去了。

所以不要因為存在權力的扭曲，就停頓改革。恰恰相反，正因為權力扭曲的土壤還在，才更需要全面推進改革。