“能源革命”必須以體制改革為支撐

張墨寧

2015年是中國(guó)能源改革的落地之年。最近一段時(shí)間，天然氣價(jià)格改革、電力體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)等方案相繼出臺(tái)，油氣改革方案也正在制定中。2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組首次提出“能源革命”，外界多以“罕見(jiàn)用詞”來(lái)形容中央決心。能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題是大氣環(huán)境污染的主因，如何從環(huán)境經(jīng)濟(jì)的角度看待中國(guó)的“能源革命”，本刊專訪了北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院能源安全與國(guó)家發(fā)展研究中心主任徐晉濤。

《南風(fēng)窗》：中央高層提出推進(jìn)“能源革命”，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，強(qiáng)調(diào)能源的商品屬性，會(huì)使未來(lái)的能源政策發(fā)生根本性改變嗎？

徐晉濤：中國(guó)現(xiàn)在的污染問(wèn)題與能源結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，特別是現(xiàn)在比較嚴(yán)重的空氣污染。“能源革命”的提出體現(xiàn)了解決這個(gè)問(wèn)題的決心。中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)入“新常態(tài)”要進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，其中能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換非常重要。過(guò)去嚴(yán)重依賴化石能源，背后的原因不光是能源結(jié)構(gòu)，還有體制問(wèn)題。如果不改經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)里的激勵(lì)機(jī)制，想改結(jié)構(gòu)是很難的。

中國(guó)特有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)有很多優(yōu)惠政策，制度本身就是傾斜的。比如，石油行業(yè)高度排斥民營(yíng)企業(yè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈基本上是排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的。過(guò)去零售環(huán)節(jié)還是有競(jìng)爭(zhēng)的，但現(xiàn)在“三桶油”在產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié)幾乎都形成了壟斷。上世紀(jì)90年代有10萬(wàn)家左右的加油站，其中差不多一半是民營(yíng)，經(jīng)過(guò)政府大刀闊斧的整合，到90年代末，民營(yíng)加油站幾乎都消失了，全部變成了國(guó)營(yíng)。所以，這是一個(gè)嚴(yán)重傾斜的產(chǎn)業(yè)政策，國(guó)有企業(yè)高度壟斷，又享受很多國(guó)家補(bǔ)貼。

這個(gè)行業(yè)有一個(gè)很重要的使命就是保證國(guó)家的能源安全，一涉及安全，不僅國(guó)家資源的配置會(huì)向國(guó)有企業(yè)傾斜，它們討價(jià)還價(jià)的能力也比以前強(qiáng)勢(shì)很多。政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力都空前擴(kuò)大。大家以為有了國(guó)企，國(guó)家政策就容易實(shí)施和落實(shí)，實(shí)際生活中情況往往不是這樣。政企合一的國(guó)企在中國(guó)政治體系中的話語(yǔ)權(quán)也很大，他們過(guò)去承擔(dān)的政府職能并沒(méi)有下降，改革、標(biāo)準(zhǔn)化制定這些行政職能依然是他們承擔(dān)的，怎么能制定不利于自己的政策呢？這樣一種制度架構(gòu)會(huì)使得問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

壟斷首先帶來(lái)的問(wèn)題是效率低、產(chǎn)量低、價(jià)格高，消費(fèi)者得不到最好的服務(wù)和產(chǎn)品，某種程度上這是對(duì)社會(huì)利益的掠奪；其次是滋生了龐大的利益集團(tuán)，利益已經(jīng)不限于國(guó)企內(nèi)部，而是向全社會(huì)擴(kuò)展既得利益，創(chuàng)造了一個(gè)支持自己的龐大勢(shì)力，很多民營(yíng)企業(yè)的利益也跟他們綁在一起，所以這個(gè)體制有很多支持者，改革越晚，既得利益就越固化，阻力也就越大，而且改革的阻力會(huì)來(lái)自社會(huì)各個(gè)角落。因此，從“能源改革”到“能源革命”，就是要打破這套體制。

《南風(fēng)窗》：前幾年政府就已經(jīng)表示要積極推行能源市場(chǎng)化改革，近期出臺(tái)的電力改革方案、進(jìn)口原油使用權(quán)放開(kāi)也意在打破壟斷，但是從過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)化改革對(duì)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和發(fā)展新能源的作用并不明顯，這是為什么？

徐晉濤：以頁(yè)巖氣政策為例，中國(guó)重要的頁(yè)巖氣區(qū)塊、頁(yè)巖氣技術(shù)都掌握在“兩桶油”手里。去年，有油氣行業(yè)高層說(shuō)中國(guó)頁(yè)巖氣已經(jīng)處在革命的前夜。目前在技術(shù)研發(fā)和實(shí)驗(yàn)性生產(chǎn)方面都取得了突破性進(jìn)展，中石油、中石化都打出了高產(chǎn)井，但是全面開(kāi)發(fā)仍然舉步維艱，這個(gè)局面就是體制帶來(lái)的。國(guó)家政策是把頁(yè)巖氣當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立的礦種，經(jīng)營(yíng)權(quán)要重新制定， 配套的發(fā)展模式是用市場(chǎng)的模式，引進(jìn)民營(yíng)資本、國(guó)際資本，從而突破現(xiàn)有的油氣資源壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。但是油氣行業(yè)主要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)此卻有不同聲音。有的對(duì)獨(dú)立礦種確立的科學(xué)性有不同看法，有的對(duì)引進(jìn)民營(yíng)資本持懷疑的態(tài)度。現(xiàn)在中石油自己也在嘗試建立某種開(kāi)發(fā)模式，和地方政府簽署了可開(kāi)發(fā)的協(xié)議，也有國(guó)際合作的探索。總而言之，國(guó)家希望通過(guò)市場(chǎng)化發(fā)展新能源，必須找對(duì)與傳統(tǒng)體制對(duì)接的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)模式。

《南風(fēng)窗》：從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭消費(fèi)依然占據(jù)我國(guó)能源消耗總量的主導(dǎo)地位，從2003 年至2013年，煤炭消費(fèi)量占比從69.3%下降至67.5%，下降幅度僅為1.8%。國(guó)家也制定了相關(guān)政策，但為什么在落實(shí)中并不順利？

徐晉濤：煤炭的比重下不去主要還是因?yàn)槊禾肯鄬?duì)便宜，小煤窯只有山西進(jìn)行了整合，其他地方還是大量存在的，所以，煤炭行業(yè)相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境降低了煤炭?jī)r(jià)格。可以說(shuō)我們的價(jià)格結(jié)構(gòu)是有問(wèn)題的，在化石能源的開(kāi)發(fā)利用中沒(méi)有反映污染的成本。我們的環(huán)保政策里沒(méi)有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)政策，煤炭、石油的生產(chǎn)和消費(fèi)都沒(méi)有反映環(huán)境成本的價(jià)格要素，如果把環(huán)境成本考慮進(jìn)去，煤炭的價(jià)格會(huì)相對(duì)提高。一旦征收碳稅，相當(dāng)于給天然氣、頁(yè)巖氣這些碳排放量低的能源提供了補(bǔ)貼，市場(chǎng)格局就會(huì)發(fā)生變化。所以，必須要對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)作調(diào)整，才能改變能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

但是現(xiàn)在調(diào)結(jié)構(gòu)又跟經(jīng)濟(jì)下行交織在一起。煤炭嚴(yán)重過(guò)剩，比以前更便宜了，工業(yè)需求下降導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格下降，非工業(yè)的市場(chǎng)對(duì)煤炭的需求就會(huì)提高，本來(lái)天然氣就貴，煤炭一降價(jià)可能就會(huì)在某些領(lǐng)域提高煤炭的需求量，特別是在農(nóng)村，沒(méi)有任何管制，對(duì)煤的消耗可能增加。這是不利于節(jié)能環(huán)保的一個(gè)方面。當(dāng)然，現(xiàn)在的形勢(shì)也有有利的因素，就是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)成本低了，過(guò)去，高污染行業(yè)高歌猛進(jìn)的時(shí)候，吸納一定的就業(yè)，如果那時(shí)候搞環(huán)保，環(huán)境政策就要承擔(dān)就業(yè)責(zé)任。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，政治上的壓力比以前小了。所以，“能源革命”除了在產(chǎn)業(yè)組織上下功夫，還要有價(jià)格政策。中國(guó)解決環(huán)境問(wèn)題偏向于行政手段，關(guān)停企業(yè)、提高標(biāo)準(zhǔn)、罰款。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)政策總是更有效，而且社會(huì)成本較低，碳稅、環(huán)境稅能夠增加地方政府的收入，也能讓地方政府產(chǎn)生積極性。

《南風(fēng)窗》：傳統(tǒng)能源降不下去，而清潔能源的發(fā)展也遇到瓶頸，是不是利益問(wèn)題壓倒了技術(shù)問(wèn)題？ 徐晉濤：從現(xiàn)在的能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭占比還是非常高，石油的比例也不低。煤炭和石油加起來(lái)在80%以上。天然氣和其他可再生能源占比很少。近幾年煤炭沒(méi)有增長(zhǎng)，增長(zhǎng)比較快的是石油，主要是小汽車擁有量膨脹。煤炭很大一塊是用于發(fā)電，總發(fā)電量的80%還是火力發(fā)電。

其實(shí)中國(guó)在新能源方面的技術(shù)創(chuàng)新是非常快的，全世界都有中國(guó)的光伏發(fā)電技術(shù)，拿德國(guó)來(lái)說(shuō)，默克爾政府承諾德國(guó)2020年廢除核電，2030年可再生能源在電力消費(fèi)中的占比達(dá)到75%，即便如此，德國(guó)綠黨認(rèn)為占比還可以更高。世界銀行歐洲區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家就說(shuō)，德國(guó)的成功完全是建立在中國(guó)的技術(shù)上，發(fā)展的基礎(chǔ)和成本曲線都是按照中國(guó)的技術(shù)劃的。

中國(guó)技術(shù)可以支撐德國(guó)進(jìn)入綠色增長(zhǎng)的時(shí)代，為什么在中國(guó)顯得那么遙遙無(wú)期呢？德國(guó)的光伏發(fā)電都是分布式、家戶式的，幾乎完全取代了火電，每個(gè)人都能發(fā)電，在家戶社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)供給。如果中國(guó)也用這種模式發(fā)展光伏發(fā)電，就是對(duì)國(guó)家電網(wǎng)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式的巨大沖擊。人人都是發(fā)電方，電網(wǎng)就會(huì)失去控制權(quán)，變成了“高速公路”，不管“公車私車”都可以上。所以說(shuō)，分布式就是一種能源體制革命，可以帶來(lái)體制上的重大突破。

正因如此，必然會(huì)面臨阻力。國(guó)家電網(wǎng)近期也有鼓勵(lì)分布式發(fā)展的政策，也推出了幾個(gè)例子，但是沒(méi)有看到真正的高速發(fā)展，回過(guò)頭還是在搞超高壓、智能電網(wǎng)。為什么在中國(guó)發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能就必須得上超高壓、智能電網(wǎng)呢？尤其是農(nóng)村，搞分布式其實(shí)是很容易的。這背后實(shí)際上就是產(chǎn)業(yè)組織和能源體制改革的問(wèn)題，國(guó)家電網(wǎng)的利益更多的是與火力發(fā)電綁在一起的。火電為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)很難改變，需要在制度上有革命性的突破，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)。

《南風(fēng)窗》： “能源革命”如何加強(qiáng)民眾參與和地方政府的作用？

徐晉濤： “能源革命”必須要有更頂層的設(shè)計(jì)，同時(shí)還要有外部沖擊，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。以環(huán)保為例，老百姓對(duì)環(huán)保最不滿，但他們對(duì)環(huán)保的政策制定從來(lái)沒(méi)有發(fā)言權(quán)。在環(huán)保界，有環(huán)保聯(lián)邦主義這個(gè)思潮，就是環(huán)保要靠地方政府和民間力量主導(dǎo)，民眾要對(duì)環(huán)保有主導(dǎo)權(quán)、發(fā)言權(quán)。中國(guó)和日本的對(duì)比可能更典型一些，過(guò)去，日本大公司與政府的利益聯(lián)系也很密切，中國(guó)搞產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候基本上是跟日本學(xué)習(xí)的。日本的環(huán)保改善是民間推動(dòng)的，這樣才打破了既得利益格局。首先是民眾抗議，推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題上升。

另一方面，日本的地方政府高度自治，其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比中央政府出臺(tái)的嚴(yán)格很多倍，地方政府在環(huán)保方面比中央政府起的作用大得多。而在中國(guó)恰恰相反，很多案例都是地方政府和企業(yè)勾結(jié)，違反環(huán)保政策。如果地方?jīng)]有積極性、沒(méi)有行動(dòng)，環(huán)保問(wèn)題怎么可能解決？所以，我認(rèn)為中國(guó)還沒(méi)有找到解決環(huán)保問(wèn)題的出路。

《南風(fēng)窗》：從環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，最近幾年在控制工業(yè)污染排放方面也開(kāi)始有所作為，如何評(píng)價(jià)他們?cè)诮鉀Q環(huán)境問(wèn)題上的作用？

徐晉濤：環(huán)保執(zhí)法靠中央主管部門只能起殺一儆百的作用，如果地方政府沒(méi)有積極性，只能是欺上瞞下。中國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不比世界上其他國(guó)家低，如果中國(guó)的環(huán)境法能夠嚴(yán)格執(zhí)行，環(huán)境問(wèn)題早就解決了。90年代中國(guó)就有非常嚴(yán)格的環(huán)境政策，比如關(guān)停“十五小”，15種重污染行業(yè)的小企業(yè)都要關(guān)停。還有“零點(diǎn)行動(dòng)”，一夜之間，淮河流域關(guān)停幾千家企業(yè)，但是淮河的污染問(wèn)題解決了嗎？說(shuō)明那幾千家企業(yè)沒(méi)有徹底關(guān)掉，只不過(guò)是當(dāng)時(shí)關(guān)了，風(fēng)頭一過(guò)，照常開(kāi)工生產(chǎn)。所以，不能靠中央機(jī)關(guān)監(jiān)督企業(yè)，真正利益相關(guān)的是地方政府。問(wèn)題的關(guān)鍵是地方政府現(xiàn)在沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保政策的動(dòng)力。

改變中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，目前來(lái)看最薄弱的環(huán)節(jié)就是地方政府，在工業(yè)企業(yè)污染排放方面，地方政府不作為是最重要的問(wèn)題；從能源結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)組織的壟斷是較為嚴(yán)重、核心的問(wèn)題。如果這兩個(gè)問(wèn)題解決了，就是真正的“能源革命”。否則，環(huán)保和能源結(jié)構(gòu)的改善就是運(yùn)動(dòng)式。真正感受到環(huán)境改善應(yīng)該說(shuō)是“十一五”期間，中國(guó)政府出臺(tái)了一些政策，能源強(qiáng)度下降20%，主要污染物下降10%。但是看2011年的數(shù)字，大部分指標(biāo)都出現(xiàn)反彈，這說(shuō)明行政高壓帶來(lái)的環(huán)境改善是不可持續(xù)的，都是臨時(shí)性的措施，我們還沒(méi)有找到一個(gè)革命性的道路。

《南風(fēng)窗》：你認(rèn)為地方政府綠色GDP考核是一個(gè)出路嗎？

徐晉濤：考核是靠不住的，因?yàn)閿?shù)據(jù)可以造假。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，環(huán)保很難變成第一要?jiǎng)?wù)。地方政府官員任期的不穩(wěn)定性導(dǎo)致了他們的短期行為，不管百姓和中央政府多么重視環(huán)保，地方政府的行為都沒(méi)有大的改變，環(huán)保政策也很難落到實(shí)處。而且光靠信息公開(kāi)不會(huì)在根本上解決問(wèn)題，因?yàn)閿?shù)字是可以加水分的。2013年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了 “大氣十條”，但是空氣質(zhì)量有改善嗎？有些人看到PM2.5的指數(shù)有降低，就說(shuō)空氣質(zhì)量在改善。其實(shí)沒(méi)有，只不過(guò)是刮風(fēng)天數(shù)多了一些。近期有統(tǒng)計(jì)分析表明，風(fēng)速變化對(duì)PM2.5指數(shù)變化的影響能達(dá)到80%多，這也表明政策沒(méi)有產(chǎn)生顯著的影響。所以說(shuō)，既然是“革命”，就需要有外部力量來(lái)促使體制做出改變，最終體現(xiàn)在負(fù)責(zé)執(zhí)法的地方政府徹底改變行為。