消除基層腐敗的社會土壤

張墨寧

如何把“打虎”和“拍蠅”結合起來。如果不能結合起來，那么基層社會的風氣和高層領導集團的風氣就會割裂。反腐如何實現以治標為治本贏得時間也就成了疑問，底層反腐的治本就更提不到臺面。故而，全國一盤棋的系統反腐，成為必須。

2015年初，中紀委就釋放出懲腐高壓將更有力地向基層傳遞的信號。過去兩年中，反腐效果被認為震懾了中高層領導，而對基層官場秩序并沒有形成強有力的沖擊。反腐的命運將取決于拍“蒼蠅”，而非打“老虎”，重塑政治生態也有賴于如何監督權力的“最后一公里”。反腐如何讓基層官場真正感受到心理沖擊，“打虎”路徑能否復制性滲透向基層？本刊專訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員任劍濤。

《南風窗》：反腐進行到現在，對于官場秩序和政治生態形成的總體影響應該如何客觀評價？為什么對于基層還遠遠沒有形成強烈沖擊？

任劍濤：十八大以來，中共確立的反腐大戰略主要要達到幾個目的，從反腐本身來講，要做到讓官員“不能腐、不敢腐、不想腐”，以治標為治本贏得時間，更關鍵的是反腐為改革開放拓展出空間。經過兩年左右疾風暴雨式的反腐，收到了明顯效果。民心在一定程度上得到了重整，民眾對黨和政府的認同得到提高。對整個政黨集團尤其是中高層政黨領導集團發生的整頓、改變風氣作用，也很明顯。通過反腐展現出的改革氣魄已經呈現在公眾面前。

但是，反腐走到今天，面臨的很大一個問題，就是制度反腐的啟動還沒有完全收到效果。如何把反腐落實在法治平臺上，用制度手段抑制腐敗，確實需要一個綜合考量。反腐應當是一個系統工程，不僅是對已經發生的腐敗行為的追懲。應當確立事前、事中和事后三個遏制點，相對需要建立三重制度。第一是干部制度本身要能夠健全起來。選拔什么樣的人、怎樣運用權力，事前必須要有嚴格的制度規定，這是制度反腐最重要的法治設計基礎。但很明顯，目前在這一點上明顯不足，在一個封閉的選拔體系中，干部主要向上負責，缺乏向公眾負責的制度設計，因此容易形成“裙帶”、“山頭”，為腐敗的發生機制提供基礎。

第二是事中的制度。就是怎樣操作權力才正當合法，達到公眾的要求，達到推進經濟社會發展的目的。事中用權要切割權錢勾結、腐敗與權力緊密勾連的機制。要有一套制度約束，每一個官職有什么樣的責任，達到什么樣的績效，這方面還有很多缺陷，導致官員沒有得到好處就不作為、懶政、庸政。

第三才是事后的追懲。現在的反腐，基本上是一個追懲性的行動，目的是想遏制普遍的腐敗。很顯然，由于長期以來腐敗沒有得到有效、大力的治理，以社會效應、心理震懾和遏制腐敗量的絕對增長為直接目的、大規模疾風暴雨群眾運動式的反腐，就會導致反腐的奇怪組合。反腐的層級越往上，社會和政治反響就越大，反腐的需求也就顯得越來越迫切。事后追懲式的反腐，涉及的面越大，社會關注的強度就越大，反腐的層級越高，震懾效應和公眾的心理反應也就越大。所以，十八大以來的反腐，主要是針對黨內中高層領導展開。相反，反腐的層級越低，哪怕是小官巨腐，但是因為層級不夠高，對底層的震懾效用相對較小。這使得反腐基本上成了“打虎”行動。

這樣的狀態，對最初確立的反腐目的略有偏離。最初的目的，是“老虎蒼蠅一起打”。但因為制度啟動的效應和節點都放在了大案要案上，所以對整個官場風氣的改變還有待發生廣泛效應，尤其是基層官場風氣還難言發生根本性的改變，這是反腐當下機制所決定的。因此，反腐現在形成了兩個支流，一個是非常吸引國人和世界眼球的“打虎”行動，以“百虎”為核心的追懲式反腐可以說戰績輝煌，為“決策不出中南海”的改變贏得了一個契機；另一個支流就是中低和基層官員受反腐的普遍沖擊并不廣泛，官場風氣也還有待改善。

《南風窗》：兩個支流的形成會對反腐的最終成果帶來哪些不利的影響？

任劍濤：由于反腐的定位，“打虎”行動使得人力、物力、財力主要投向了高端反腐，大案要案每每動員都是千百人以上，基本上對次要案件、小案件、拍蒼蠅所需要的反腐資源發生了吸干效應，造成底層反腐沒能實現廣泛而普遍的啟動。因此，“打虎”效應非常明顯，“拍蠅”效應還有待改變。正因如此，反腐開展的兩年時間，基層的不作為、安于享受，每次貪腐的數目不大，但權錢勾結的態勢沒有得到根本扭轉。報載，一個基層官員收受賄賂每次以5000元為上限，收多了會主動退還的案例就是明證。對于這些普遍的、數目不大、影響范圍不廣、民眾反感不強烈的反腐行動，怎么辦？

因此，反腐形成了兩個支流之后，就應該考慮兩個問題：第一，如何把“打虎”和“拍蠅”結合起來。如果不能結合起來，那么基層社會的風氣和高層領導集團的風氣就會割裂，高層可能相對清廉或者懾于政治高壓有所收斂，但沒有解決根本性的制度反腐問題，而基層照樣延續懶政庸政的習慣。如果高層反腐陷入一個膠著狀態，沒有示范效應的話，基層就會產生“打虎”進行不下去，國家也沒有資源來“拍蠅”的僥幸心理，腐敗的風氣就不能得到有效遏制，而只是臨時克制或者偽裝廉潔了；第二，反腐如何實現以治標為治本贏得時間也就成了疑問，反腐總在治標上行走，而且治標以治“大老虎”為主，“打虎”層面的治本目前還有待實現，拍蒼蠅的治標效應還遠不如打老虎，底層反腐的治本就更提不到臺面。這使得反腐很難成為全國一盤棋。故而，全國一盤棋的系統反腐，成為必須。

《南風窗》：像你剛才所說的反腐定位是一個原因，基層的權力運作方式是不是也有一定影響？

任劍濤：從總體來說，中國的權力運行結構是個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央。因此，從制度安排上來說，就應該采取全國一盤棋的反腐進路，不應該分流而為。黨的民主集中制雖然強調了下級服從上級、個人服從組織、全黨服從中央，但實際的權力運行，與黨的民主集中制下的干部任命制度和運行制度有割裂。從外部來講，就是干部隊伍太龐大，中央監管有不到位和監管不能及的地方。高層官員是中央關注的核心問題，中央任命的高級官員受托去監管地方的中級官員，而基層官員也就是我們所稱的“縣政中國”主官，其實是委托權力再行委托他們去管理。中央任命省級官員，省管干部主要是市級干部，實際上沒有憲法地位的地級市，只是一個授權管理的層級，反而重點行使管理縣級單位的權力，而同樣存在的權力不及限制，讓縣級的實際權力運作形成了它的獨立空間，結果縣級權力的控馭就成了問題。“縣政中國”與李克強總理最近講的“處長治國”背后是同樣的權力運行邏輯。

由于“縣政中國”形成了相當的權力獨立性，使得干部隊伍在授權和用權上發生了裂變。授權來自于上級，但是在用權的時候，基層官員基本上就成了“土皇帝”。按照現在的干部制度，地方黨委一把手大部分是外地空降的。由于對本地干部的高度不信任，怕形成貪腐網絡，眾所周知，大多黨政一把手都由外地調入。這就使得地方干部群體分割成了兩個群體：一是外來干部，他們掌握了決策權；二是土生土長的干部，他們控制了本地權力的實際運作。外地空降來的黨政首腦只能和本地干部勾兌。勾兌的結果，要么是本地干部繳械投降，讓外地來的干部既有決策權又有運行權，讓他們的決策和決策績效統一。

這種理想狀況往往做不到，現實的情況更可能是外地派來的一把手跟本地官員妥協。本地官員有雄厚的社會資本、強烈的人情邏輯，靠基層社會的血緣關系、裙帶關系、山頭關系運作權力。因此，外來的干部就會想，我到這里來是為了進一步升官，我要政績，你們要利益，各取所需。本地干部則會認為，只要給外派來的官員以政績，滿足他們的要求，就不會來干預本地盤根錯節的社會資本、人際關系、人情往來，這就使得基層權力產生了分裂，給貪腐留下了巨大的空間。

而且外來的黨政首腦任期一般只有5年，根據相關統計，縣委書記和縣長實際任期一般不超過3年就調走了，根本連本地盤根錯節的人脈關系都沒有摸清楚。另外，本地官員又缺少升遷機會，就會滿足于在本地官員之間進行制度化之外的人情性利益分配，因此基層的權力運作邏輯基本上還是一個本地邏輯。一般而言，一個非法治的人情社會是腐敗的深厚土壤。人情社會跟權力運作的原則以及權力背后的分配邏輯聯系起來，就是“蒼蠅”出現的社會基礎。這也是底層的權力運作很難撼動的原因。

很多社會學家認為，國家供給的權力結構機制在基層失敗了，由此強調要重建宗族社會秩序。其實，官方權力退出，讓宗族勢力重新進入，不見得就能解決基層社會的治理問題。一個現實問題是，宗族勢力對應的不再是一個凝固型的社會結構，而是一個流動型的社會結構。農民工大量外流，留下來的這批人基本上把基層社會的利益吃干拿盡了，形成了一個腐敗機制。而農民工因為在異地打工，他們也不知道以宗族勢力重建的基層權力機構在如何獲取利益，這就是為什么底層“蒼蠅”那么多，尤其是接近城市的農村，只要出賣土地，幾乎沒有不貪腐的。而被出賣土地的大多數農民，都已經成了農民工，他們既沒有城市身份，又喪失了農村根基，在農村和城市都失去了公民權利，無法監督基層社會運作的權力。因而，宗法血緣勢力的復辟就變成了強大的社會腐敗土壤。總的來說，干部制度、干部任用和基層社會的裂變，共同造成了今天基層權力高度腐敗而很難有效治理的腐敗機制。

《南風窗》：所以“拍蒼蠅”不能用目前“打老虎”的策略來消除它存在的社會土壤？

任劍濤：對，“拍蒼蠅”完全不能通過目前的這種反腐機制進行。當前的反腐機制主要是訴諸黨紀，然后移交國法。黨員是否違紀和是否違反國法實際上都是交給紀委來判斷、監督。紀委要履行這樣的雙重責任，本來就非常困難，此外還要履行第三重責任，就是促使黨員維持其道德理想。由于中國共產黨確立了一個先進性的政黨預設，因此黨紀必須嚴于國法，要保證他們信念不變、境界很高、一心為公，這就使得監督8000萬黨員的事宜變得更加困難。但實際上，哪怕是一個基層官員也一定有自己的利益訴求，這是一個“心理關”。

同時，紀委必須要有監督權力運作的全跟蹤機制。實現這樣的監督，也很難。一有監督縫隙，就沒有辦法遏制官員謀求私人利益的沖動，所以就只能是追懲式的反腐。當權力有普遍腐敗的可能時，追懲式反腐一定有重大遺漏，一個是面上的遺漏，不可能全方位顧及；一個是點上的遺漏，有重大決策權力的官員無法全程監督。前者生成“蒼蠅”，后者生成“老虎”。所以，現代的、健全的反腐制度，必須動用另外兩種力量，一是強大的社會力量，一是有效的市場力量。今天的腐敗，說到底就是權錢勾結，動員市場力量，就是打破官僚經濟，讓權錢無法勾結；動員社會力量，就是要形成強大的公眾監督，讓權錢不敢勾結。所以，反腐動員必須要有一個開放的思維，才能打破僵局。

《南風窗》：“心理關”這一重障礙在基層官員那里是不是表現尤為明顯？反腐的重要目的之一就是重塑黨的形象，今年年初，習近平提出了“政治規矩”這一說法，如何讓“政治規矩”和重建信念之間有切實的發生路徑？

任劍濤：目前的反腐布局其實已經初步顯現出系統思維了，就是觀念的改變、制度的啟動，效果的保障緊密聯動。由于我們目前的體制已經綿延將近66年，我把它稱之為信念化體制或者德性化體制，所以對制度層面和結果保障相對比較忽略。也就是說，反腐沒有落到信念之外的、扎實的社會土壤中去，還是滯留在信念重建上。對黨員干部，必須要還原80年代就開始討論的人的觀念。我們今天還是有把黨員干部當作“理念人”的強烈假設。黨員干部在競爭國家權力的革命過程當中，可以完全靠信念行動。但現在中國共產黨已經是一個執政黨，加入中國共產黨可能就不僅是靠信念來支撐行動的，還以發展作為動力。不能說以發展作為動力加入中國共產黨就是錯的。因此，他們的很多理念是跟普通人共享的。

黨員干部的信念教育仍然重要，但制度安排不能忽視，對干部群體的三個制度性回饋是必要的：第一是對他們要有比較充裕的物質保障，必須重視高薪養廉這個歷史經驗；第二，要讓干部在官位上有期待，建立向上流動的希望，敞開一個黨內相對競爭性的官員體制，讓有德、有才、有能的人能夠上位，而不是滿足于一個封閉的干部體系。現在雖然已經有所考慮，比如縣委書記可以提為副廳級，但僅有這個還不夠，關鍵是要敞開黨內有序的升遷競爭，才能解決他們產生用權疲勞癥，并轉而尋求現實物質利益且不惜手段的腐敗沖動；第三還要提供正常的名譽效應，中低層官員和基層官員現在被污名化，怎么讓他們出現在公眾面前，成為權威人物，使他們得到比較高的認同，讓基層權力真正成為聯系社會的最強有力的機制？一個國家當中，如果普通公民把對權力的希望和最具名譽的表達只給了上層官員，而對下層官員永遠是不信任和瞧不起，這對國家權力體系是一個危險的標志，并不是值得期待的現象。只有在解決這3個問題的基礎之上，我們才能嚴格要求黨員干部必須要有境界、能奉獻、一心為公。因為物質底盤夯實了，發展空間提供了，社會名譽保障了，你再做不好事情就沒有托辭了。否則，高要求就有可能變成一個懸空的要求。 《南風窗》：最近中紀委官網連發五文談巡視，質問反腐“只靠中央抓，那能抓得過來嗎”，為什么地方反腐的動力不強？基層反腐應該采取何種策略？

任劍濤：地方反腐最大的障礙，主要因為基層是一個人情社會。土生土長的關系網絡，溯及三代基本上都是熟人。熟人社會誰背靠背地揭發別人，就可能變成地方官僚集團的公敵。因為在這樣的社會里，只要一告狀，消息就會走漏。相互之間的人情壓力，讓上級派去的巡視組，也很難得到多少有效的反腐信息，使得基層社會反腐敗很難啟動。

基層反腐，一方面要避免出現權力癱瘓的情況，尤其是在經濟下行壓力下，權力的高效運作已經變成了現實緊迫的問題，如果背靠背揭發可能使官員之間的合作陷入相互猜忌，更影響官僚體系的運轉。普遍彌漫的官員不作為主要存在于基層社會。高層官員實際上現在非常勤力，為什么到了基層越來越衰變呢？就是因為基層反腐如果雷厲風行推行開來，而一個健康的非人情社會和非任命體系沒有建立且不匹配，造成的結果就是官員們沒有行為動力，就不作為了。我們目前的反腐路徑如果滲透到基層，可能帶來意料不到的后果，那就是基層社會普遍揭發打亂基層人情機制，基層官員相互揭發打亂權力互信機制，這樣就使基層更無法運作了。

本來基層的權力運作績效就低，如果按照目前的方法滲透進去，可能績效更令我們失望。因此，另一方面，如何使得基層人情社會有所松動，對基層官員升遷和發展空間有一個正面的引導，可能是基層反腐動員必須要解決的重要問題。這樣才不至于“打虎”很有聲色，“拍蠅”基本上沒有強烈的社會反響，或者是只能觸及那些有強烈反響的個案，而無法改變基層權力運作的基礎。就此而言，必須要依賴于基層社會結構、權力結構、權力運作結構、社會與權力互動結構相應做出面向現代化的調整，基層反腐才會真正收效。這也是中國建立現代化國家治理體系的重要目標之一。