政府決策中公共危機信息管理模式分析

陳淑嬌

【摘要】公共危機信息管理能夠為政府公共危機決策提供非常重要的支撐，同時也是任何的政府公共危機決策做出的前提，完善公共危機信息管理，可以提升政府公共危機決策的科學性與有效性。文章對政府公共危機信息管理的收集、處理、溝通以及反饋機制進行了分析，而后基于云技術，建構了政府危機決策的預警、應對以及恢復三個不同階段的公共危機信息管理模式。

【關鍵詞】公共危機決策 信息管理 云技術

【中圖分類號】C913.9 【文獻標識碼】A

隨著社會經濟的不斷發展，世界格局的不斷演變以及各種技術的突飛猛進，舊有的穩定的秩序也紛紛被打破，世界正進入一個前所未有的危機爆發的高峰階段。各種公共危機給人類所造成的損失以及傷害都是驚人的，2008年南方雪災以及同年5月的汶川地震、2008年9月爆發的牛奶三聚氰胺事件、2010年玉樹地震、2012年北京特大暴雨災害、2013年天兔臺風肆虐、2014年佛山工廠爆炸事故等等都是公共危機的表現形式，而處理這些危機已經成為了政府所必備的能力。

在這些危機的處理過程中，需要政府能夠及時地做出正確決策，任何的決策失誤都可能導致危機的損害加大，從而影響政府的公信力。正因如此，危機管理的核心自然是危機決策，而作為危機決策的基本前提條件和重要的數據支撐，危機信息管理的科學性與有效性在很大程度上決定了政府部門的公共危機決策的科學性與有效性。在上述背景之下，對公共危機信息管理模式進行探討，具有非常重要的現實意義。

政府公共危機信息管理的機制

公共危機信息管理是公共危機信息的收集、處理、溝通和反饋需要遵循的基本的規則或者規范。公共危機信息管理機制包含了如下幾個方面的內容：

危機信息收集機制。危機信息的收集，是整個危機信息管理機制的基礎和前端，只有建構起常態化、規范化的危機信息收集機制，才能夠確保各項政府危機決策所需要的信息以及數據能夠得到足夠的保障。

公共危機信息的收集需要經歷三個基本的流程：第一步，信息收集，由專業的信息收集人員采集自然災害、公共衛生等相關信息，完成信息的初步采集工作；第二步，信息組織，由專業的信息組織人員，對信息收集人員所采集的數據和信息進行初步的加工與分類；第三步，信息入庫，將上述已經完成了信息組織的數據和信息，按照不同的公共危機類別、嚴重程度以及時間進行存儲，建立起信息索引①。

危機信息處理機制。危機信息處理機制是指危機信息處理專員或者相關專家，根據信息處理技術，對上述的危機信息進行處理和加工的機制。其基本的流程如圖1所示：

圖1：危機信息處理機制示意圖

危機信息溝通機制。危機信息溝通機制是指公共危機信息需要在不同的主體之間進行有效的溝通的機制。事實上，不同的社會主體對于公共危機的反應、認知以及其所掌握的相關危機信息程度是不同的，同時公共危機對不同的社會主體的影響也存在著較大的差異。危機信息只有在不同的主體之間進行有效的溝通，并且不斷地補充和完善，才可能實現危機信息的有效流動，而政府決策部門也才可能獲得最為客觀的危機信息，并且據此作出危機決策。

危機信息反饋機制。公共危機信息的反饋機制是在公共危機管理過程之中，政府的危機決策制定并且實施之后，社會會對該等危機處置的活動進行評價和反饋，并且反過來對公共危機管理活動施加影響，而政府則能夠基于該等信息對自身的公共危機決策進行改進，從而提升危機處理能力②。

服務政府危機決策的公共危機信息管理模式建構

公共危機信息管理模式的建構目標。關于服務政府危機決策的公共危機信息管理模式的整體框架設計，本文在政府公共危機信息管理模式的建構方面，首先選擇將公共危機劃分為危機預警階段、危機應對階段以及危機恢復階段三個基本的階段。文章的服務政府危機決策的公共危機信息管理模式的建構，也以此作為依據，分不同的階段來進行信息管理。

首先，在危機的預警階段，政府需要通過各種途徑獲取大量的危機信息，并且對這些危機信息進行分析和處理，借助于大數據挖掘，發現可能存在的風險，或者爆發風險的可能性，從而根據預設的參數觸發預警機制，對公共危機或者可能爆發的公共危機進行及時的處置，盡量地減少損失和傷害。

其次，在危機的應對階段，需要及時收集危機爆發過程中的實時信息，便于政府決策部門更好地掌握危機當前的爆發狀況，以及已經采取的措施所收到的實際效果與預期目標是否相吻合，便于政府相關行政主管部門科學、合理、及時地做出危機決策，或者對已經做出的危機決策進行調整與優化，以提升政府的危機管理能力。

再次，在危機的恢復階段，政府還需要根據具體的情況，尤其是根據統計的危機信息，對公共危機已經造成的危害以及可能造成的危害進行統計分析，并且據此對相關的資源進行調度，確保各項資源能夠與危機的爆發情況或者社會的實際需求相吻合，最大限度地提升相關資源的配置效率。同時，還應該根據相關的數據與信息對整個危機管理的過程進行梳理和學習，總結經驗教訓。③

本文基于上述的具體目標，結合我國目前的公共危機管理現狀，運用信息技術以及風險管理的基本理論，構建了政府危機決策的三個階段的公共危機信息管理模式。詳見圖2所示：

圖2：服務政府危機決策的公共危機信息管理模式的整體框架

公共危機信息管理模式的分階段建構。本文構建的公共危機信息管理模式包含三個階段：

第一階段是公共危機預警階段。事實上，大多數的公共危機在爆發之前，都有一定的預兆，如果能夠根據這些預兆及時地做出處置，可能將該等公共危機消滅在萌芽狀態，盡可能地降低損失與傷害。但在當前我國的公共危機管理實踐之中，由于忽視這些預兆或者對于危機信息的判斷不夠準確，并不能夠及時、有效地避免公共危機的爆發，或減少公共危機帶來的損害。目前，我國的公共危機管理模式逐步從結果導向向源頭處理導向轉變。在這種背景之下，構建公共危機預警階段的信息管理模式就顯得尤為重要。④

在這一階段，首先要較好地完成公共危機預警征兆信息的收集，主要包含了兩個方面的內容：一是危機案例信息?？梢詫θ蚍秶鷥鹊母鞣N公共危機案例進行收集、分類、處理，尤其是對其預兆進行數據挖掘，同大數據的分析，建立起各種類別的公共危機事件發生的規律，便于政府相關部門根據預兆信息預先發現可能存在的危機；二是危機的預兆信息。對當地的各種危機預兆信息進行廣泛的收集，并且確保該等信息的收集常態化和規范化，并且構建其私有云平臺，便于進行關聯檢索以及數據挖掘，從而為征兆信息的處理提供樣本基礎。

其次，要做好公共危機征兆信息的分析以及處理工作。這是政府作出危機預警決策的基本前提。分析及處理工作有兩種結果：其一是分析的結果正確，能夠幫助政府相關部門準確地發現問題，并且及時啟動相關預案；其二是分析的結果存在失誤，可能導致政府無法及時發現問題，不能夠準確地對危機事件進行處置，從而導致損失的發生甚至是擴大。因此，對于公共危機征兆信息的分析工作，要非常細致、高效，可以利用危險信息管理私有云技術，調用數據挖掘工具進行規律的挖掘，便于獲得更為準確、有效的結果。⑤

再次，公共危機預警決策的制定及實施。在這一模塊中，政府相關主管部門的決策人員，根據前述的危機預警征兆信息的處理結果，有針對性地制定危機預警決策。對于一些常見的公共危機問題，甚至可以提前制定預案，減少決策制定所需時間，更及時地進行危機處置，減少危機造成的損失與傷害。

第二階段為公共危機應對階段的信息管理模式。一部分的危機能夠通過前述的預警機制得到化解，但是，危機引發因素的多元性以及復雜性，再加上某些公共危機爆發并不一定存有顯著的預兆，這使得任何的預警機制都無法實現對所有危機的規避。而在公共危機爆發之后，就進入到了公共危機的應對階段，這個階段的公共危機信息管理模式是否合適，在很大程度上決定了危機應對決策的有效性和科學性。⑥

這一階段，首先要完成的同樣是信息的收集工作。公共危機爆發之后，在短時間內會出現大量的危機信息，大量的虛假信息進入到決策者的視野，影響其客觀的認知和判斷，此時需要對這些信息進行甄別、歸類、篩選。

其次，對危機實情信息的分析以及處理工作。該文構建的危機實情信息分析以及處理是以私有云作為基礎的，其首先需要對危機的類別以及危機的級別進行分析，從而統計危機爆發后造成的損失情況，確定處置該危機信息所需要的各類資源。再通過云計算方法，進行高精度的分析以及匹配，便于政府決策部門合理調度現有的資源，實現資源的最優化配置。此外，還需要有及時的危機實情信息的發布，實現人民的知情權，權威的危機實情信息的發布可以引導輿論方向，遏制謠言發展，為政府部門的危機處理工作營造一個良好的輿論環境。同時，也可以引導社會公眾積極地參與到危機處理工作之中來，提升危機處理的效率，減少危機損失。⑦⑧⑨

再次，公共危機的應對策略的制定與實施。公共危機的應對涉及到的問題非常復雜，單一的決策者由于其自身的知識結構、知識積累以及工作經驗的局限性，使其不可能真正的面面俱到。⑩這時候，就可以利用私有云平臺，使得各方面的專家都參與到決策的制定過程中來，基于共同的信息以及各自的所長，通過群體性決策提升公共危機應對決策的科學性與合理性，同時也能夠提升決策制定的效率。而在實施的過程中，也需要不斷地收集危機實情信息，實時地對資源的優化配置以及決策進行調整，直到危機情勢得到控制為止。

第三階段為公共危機恢復階段的信息管理模式建構。在危機得到控制之后，實際上其損失以及傷害已經基本停止，但這并不意味著危機管理工作已經完成。事實上，公共危機管理還有一個非常重要的環節，即公共危機恢復，比如災后的重建與恢復，對危機原因的調查與問責等等。但這些工作的決策，依然需要相關的信息作為支撐。

在這個階段，首先需要建構起危機恢復階段的信息收集體系，主要是對危機所造成的各方面的損失、人員的傷亡、各種救援物資的使用、救援人員的數量、群眾募資以及危機處置的參與情況等進行統計。

其次，需要對危機恢復信息進行分析與處理，對各方面的信息分析之后，需要對恢復活動的輕重緩急進行權衡，并且可以考慮調用私有云中的專家信息以及其他成功案例的處置方式，為恢復決策提供相應的數據支持。

最后，公共危機恢復決策的制定與實施，公共危機恢復決策的制定需要依據上述的危機恢復階段的相關信息以及相關的專家信息，基于軟件服務分析處理，確定各種恢復措施的類別，并且通過群體性決策，對其進行優先級排序，確定各類恢復措施的實施流程與標準。

綜上所述，我國目前的危機信息管理工作還處于起步狀態，尚未構建起完善的公共危機信息管理機制。本文在對政府公共危機信息管理的收集、處理、溝通以及反饋機制進行分析的基礎之上，基于云技術，建構了政府危機決策的預警、應對、恢復三個不同階段的公共危機信息管理模式，借以實現公共危機信息管理的基本目標和價值。

（作者單位：寧波工程學院）

【注釋】

①Lorenzo Alfieri， Peter Salamon，Florian Pappenberger， Fredrik Wetterhall， Jutta Thielen. Operational early warning systems for water-related hazards in Europe. Environmental Science and Policy， 2012.

②孫振嘉，辛立艷，畢強：“基于云計算的政府危機決策信息管理機制研究”，《圖書情報工作》，2012年第17期。

③馬驍霏，仲秋雁，曲毅，王寧，王延章：“基于情景的突發事件鏈構建方法”，《情報雜志》，2013年第8期。

④Laura Sandri， Gill Jolly， Jan Lindsay， Tracy Howe， Warner Marzocchi.Combining long-and short-term probabilistic volcanic hazard assessment with cost-benefit analysis to support decision making in a volcanic crisis from the Auckland Volcanic Field，New Zealand.Bulletin of Volcanology .2012 （3） .

⑤Andrew Curtis，Jacqueline W.Mills.Spatial video data collection in a post-disaster landscape： The Tuscaloosa Tornado of April 27th 2011.Applied Geography .2011 （2）.

⑥曹海林，陳玉清：“我國災害應急管理信息溝通的現實困境及其應對”，《電子科技大學學報》（社科版），2012年第3期。

⑦何婧，李仕明，劉樑：“非常規突發事件在線信息處理：研究與發展—‘2011年突發事件應急管理國際論壇’綜述”，《電子科技大學學報》（社科版），2011年第2期。

⑧Paolo Gasparini， Gaetano Manfredi， Jochen Zschau. Earthquake early warning as a tool for improving society's resilience and crisis response. Soil Dynamics and Earthquake Engineering . 2010 （2）.

⑨劉霞，吳應會，嚴曉：“危機決策：一個基于‘情景—權變’的分析框架”，《北京航空航天大學學報》（社會科學版），2011年第1期。

⑩黃建洪：“公共供求場域中的行政權力：配置方式、運行機制及發展趨勢”，《社會科學研究》，2013年第5期。

趙軍鋒，金太軍：“論非政府組織參與危機管理的演化邏輯—基于治理網絡的視角”，《學術界》，2013年第8期。

Boqiang Qin， Guangwei Zhu， Guang Gao， Yunlin Zhang， Wei Li， Hans W. Paerl， Wayne W. Carmichael. A Drinking Water Crisis in Lake Taihu， China： Linkage to Climatic Variability and Lake Management. Environmental Management. 2010 （1）.

Francisco Barrientos， Gregorio Sainz. Interpretable knowledge extraction from emergency call data based on fuzzy unsupervised decision tree. Knowledge-Based Systems. 2011 （1）.

責編 /于巖（實習）