構建群眾監督機制推進反腐工作的措施

李兵

【摘要】權力監督視角下通過群眾監督推動反腐敗工作，有利于發揮人民主體性推動反腐敗工作的深入開展。當前，在通過群眾監督推動反腐敗的工作中，群眾的監督意識、監督渠道、監督地位有待進一步提高。文章提出，構建群眾監督機制推進反腐工作，應強化宣傳教育、夯實監督組織、健全制度體系、完善監督保障、加強協同配合。

【關鍵詞】反腐工作 權力監督 群眾監督

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

權力監督與反腐敗群眾監督的關系

黨的十八大報告中提出“建立健全權力運行制約和監督體系”的要求。此處的權力運行制約和監督體系，除了黨內監督、法律監督和輿論監督以外，同時還有反腐敗群眾監督。反腐敗群眾監督能夠通過讓廣大人民群眾對權力的運行監督而實現“讓權力在陽光下運行”。按照我國當前的制度設計，權力制約是一個有機的體系，其包含了黨內監督、法律監督為主要實現形式的內部權力制約體系，同時還包含以輿論監督、群眾監督為主要實現形式的外部權利制約，在內部監督、外部監督結合下的權利制約和監督便于實現真正的監督成效。

由此可見，反腐敗群眾監督是權力外部監督的一種形式，是在我黨我國深入開展反腐敗工作中的權力監督。反腐敗群眾監督通過民主評議黨政機關、向有關有權機關申訴罷免、向黨政機關及其領導或者工作人員提出批評建議、對違法違紀行為進行檢舉控告等方式，對黨政機關及其領導和其他工作人員的工作行為、工作效能開展監督，因而在我國的內外監督體系中屬于一種系統外的監督，是充分發揮廣大人民群眾的主體作用從外部對權力進行制約的一種十分重要的實現方式。

鄧小平曾經指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免?！雹贆嗔哂凶晕覕U充性，失去監督制約的權力必定走向腐敗，通過權力制約和監督，能夠較為有效地預防腐敗、推動黨風廉政和反腐敗斗爭工作的深入開展。因而，當前構建反腐敗工作的群眾監督機制，就顯得極為重要。通過群眾監督制約反腐敗工作的開展，能夠對權力進行有效的制約，保障權力的正常運行，更好地推動懲治和預防腐敗工作的開展。

黨的十八大提出：“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，為優化我國當前的反腐敗群眾監督提供了改革的方向，在現有基礎上進一步給予廣大人民群眾對權力運行進行監督制約的權利，從程序和實體兩個層面保障群眾監督制度落實到位，真正形成以權力制約作為核心的反腐敗群眾監督，發揮群眾監督在反腐敗監督中更加重要的功能作用。

通過群眾監督推動反腐敗工作的重大價值

有利于發揮人民主體性推動反腐敗工作的深入開展。反腐敗群眾工作是我國群眾監督的重要形式，目前已經構成了推動反腐敗監督工作深入開展的重要方式。黨政領導、黨政工作人員違法違紀被查處的案件中，許多案件線索源自廣大人民群眾的舉報。我國的一切權力屬于人民，人民對國家工作人員開展一切工作擁有監督權，自然擁有對反腐敗工作的群眾監督權，反腐敗群眾監督本身屬于人民自身的權力，推動此項工作的開展是發揮人民主體性的必然要求。通過反腐工作的群眾監督，讓廣大黨政干部處于人民群眾的監督制約之下，保障其能夠始終切實維護好民眾的根本合法權益，避免相關工作人員徇私枉法、以權謀私。切實推動反腐敗群眾監督工作，有利于更好地發揮人民主體性作用推動黨風廉政和反腐敗斗爭工作的深入開展。

有利于防止權力產生異化?！敖^對的權力產生絕對的腐敗”，喪失監督制約的權力必然走向腐敗、產生異化。只有切實強化對權力運行的監督制約，構建全方位的監督制約體系，才能防止權力產生異化、保障權力為民眾謀福利。和其他監督方式不同的是，群眾監督具有監督主體的合法性、廣泛性和全面性，群眾監督體系下，不僅能夠對干部開展工作的情況進行依法監督，甚至可以對干部八小時以外的生活進行監督，從而能夠在較大的程度上有效地促進國家公職人員正常行使其手中握有的權力，避免公權力的異化。通過群眾對國家公職人員開展的群眾監督，能夠較好地形成一種無形的、廣泛的、有效的警戒線，防止國家公職人員突破和超越警戒線而濫用職權、違法弄權、貪污受賄。因為群眾的眼睛是雪亮的，國家公職人員如果有突破警戒線的行為，就會在群眾監督機制體系內通過舉報控告等方式向紀檢監察機關、國家司法機關提供線索，便于及時查處違法違紀的國家公職人員。

有利于提升國家公職人員的工作效能。“主權在民”是社會主義國家的政治原則。但是，任何國家制度均不可能保障每一個人都能夠參與國家行政事務，因而，廣大人民群眾可以通過對國家公職人員進行監督制約的方式保障自身權利。落實“主權在民”中的人民權力，必須強化人民群眾的監督在國家事務中的重要地位作用。通過廣泛開展群眾監督工作，尤其讓人民群眾對國家公職人員是否有違法違紀行為的問題進行監督，有利于切實提升國家公職人員的工作效能，增強黨和政府的執政能力。在權力監督的視角下，應切實強化群眾監督機制，讓廣大人民群眾對國家公職人員開展工作的情況進行監督，在發現國家公職人員存在違法違紀行為或者懷疑其違法違紀之時，可向紀檢監察機關、司法機關通過檢舉、信訪等多種方式提供線索，便于紀檢監察機關和司法機關及時查辦國家公職人員的違法違紀案件。

群眾監督推動反腐工作過程中存在的問題

群眾監督的意識有待進一步提升。鄧小平同志曾經指出：“有群眾監督比沒有群眾監督要好一些?！痹凇叭嗣裰鳈唷钡囊笙?，群眾監督國家公職人員是必然要求、有效舉措，群眾監督在推動黨風廉政和反腐敗斗爭中具有十分重要的作用。但是，當前我國部分群眾的監督意識還有待進一步提升，不少群眾在發現腐敗線索、國家公職人員違紀違法線索時對于是否向紀檢監察機關、司法機關舉報會經常性處于猶豫不決甚至是置身事外的狀態。由于群眾害怕被舉報者打擊報復，加之監督意識還較為薄弱，選擇堅決舉報的群眾較少。部分群眾在掌握了相關人員的貪腐線索時依然“事不關己，高高掛起”，有的群眾則不愿意、不敢監督。

群眾監督的渠道有待進一步暢通。即便群眾監督的意識再高，如果監督渠道不暢通，甚至被舉報者沒能受到應有的懲戒而對舉報群眾大肆實施打擊報復，通過群眾監督推進反腐工作的卓有成效開展就是一句空話，因此，群眾監督的渠道是否暢通是群眾監督是否能夠取得應有成效的關鍵性問題，暢通無阻的群眾監督渠道是通過群眾監督有效推進黨風廉政和反腐敗斗爭工作深入開展的根本保障。當前，我國在此方面的群眾監督渠道已經取得了顯著成效，但是監督渠道依然有待進一步暢通。人民群眾是監督的主體，但是群眾監督在目前依然缺乏程序上的保障，監督的渠道依然處于一種無序化的狀態，而網絡監督雖然在反腐敗中發揮了十分重要的重用，但缺乏法律規范而侵害被監督者權益的情形也時有發生。目前信息公開制度有待健全完善的現實，也導致群眾獲取相關信息的渠道不暢通，給群眾監督帶來了困難。

群眾監督的地位有待進一步提高。在毛澤東看來，群眾監督的地位和黨內監督的地位是相等的，強調“共產黨應受人民監督”②，強調應形成自上而下、自下而上兩種監督相結合的全面覆蓋的監督體系。在我黨推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭開展的過程中，正是借助于自上而下和自下而上兩種不同形式的監督，既強調自上而下的領導機關及其領導的監督，同時也強調自下而上的群眾監督、輿論監督及其下級對上級的監督，查出了一大批貪腐案件，有力地促進了政治清明。目前，黨內監督、人大監督、行政監督等均有明確的立法規定，而群眾監督的地位較低，還缺乏專門立法規定，對發揮群眾監督作用促進反腐敗斗爭的開展帶來極大障礙。此外，群眾監督的主體缺乏必要信息來源，和其他監督主體之間的協調配合有待加強。群眾監督的權力被弱化，對群眾的監督是否采取相應措施由紀檢檢察機關和司法機關自行決定，且監督的結果也不具有強制性，群眾監督缺乏后勁，監督的成效大受影響。

構建群眾監督機制推進反腐敗工作的路徑

上述當前我國通過群眾監督方式促進黨風廉政和反腐敗斗爭工作深入開展過程中過存在的問題，其成因多種多樣：

首先，群眾監督缺乏相應的權力，群眾作為監督主體通常只能向紀檢監察機關和司法機關提供案件線索，而無直接處置的權力，向紀檢監察機關和司法機關提供線索后，如果接受線索的機關怠于處理，也無從采取相應的措施；其次，群眾監督的主體總體素質有待提升，其認知水平有待提升，法律素質有待增強，業務能力有待提高；再次，群眾監督缺乏必要的法律規范，缺乏完善的監督組織和保障手段，嚴重影響了監督的效果。

針對上述存在的問題及其成因，權力監督視角下構建群眾監督機制推進反腐工作，應從以下幾個方面入手：

強化宣傳教育。群眾監督是當前一項十分重要的基礎性監督方式，在推動黨風廉政和反腐敗斗爭中具有十分重要的地位作用。目前其監督效能之所以未能得到充分有效發揮，在較大的程度上是由于缺乏群眾監督的意識而導致的。

因此，要通過各種方式、發揮各類黨的宣傳陣地作用，切實提升群眾監督的意識，讓群眾知曉監督的內容及其方法路徑，在現有基礎上進一步優化群眾監督的社會環境，營造一個群眾能監督、會監督、敢監督的良好監督氛圍，讓更多的人民群眾參與到反腐敗工作的監督過程中來，積極為各級紀檢監察機關和司法機關提供案件線索，讓群眾監督促進反腐敗斗爭深入開展的重要作用得到根本發揮。與此同時，要進一步加強監督的主客體教育，提升監督主體即群眾的監督意識，通過各種卓有成效的方式路徑深入開展群眾法制教育，讓監督的主體知曉其監督的范圍以及如何監督。同時也必須同時提升被監督的主體自覺接受監督的意識，讓領導干部和其他國家公職人員自覺接受監督，學會在監督下開展工作，保障工作的廉潔性、公正性。

夯實監督組織。在我國現行反腐敗工作中能夠發揮監督作用的機構中，各級紀檢監察機構、司法機構對監督各職權部門及其公職人員廉潔工作、勤懇為民的過程中居于主導地位，全國大部分貪腐案件和其他違紀違法行為的查處，均由這些專門的機構辦理。

人民群眾對發現的貪腐案件線索可以向這些職權機構提供，由職權機構負責查處，但是這僅僅只是群眾監督的一種方式。以目前我國現行的制度體系來看，群眾監督主要依靠個體或者相應的組織，這些組織包含公益性和行業性事業等團體，這些團體受到明顯的代表范圍的局限，同時其獨立性顯著不足，從而導致這些社團組織在群眾監督方面的功能作用未能得到應有的發揮。因此，必須強化專門的群眾監督機構建設，夯實群眾監督的組織，保障專門的群眾監督組織能夠依法獨立公正開展監督工作，通過發揮監督組織的作用和制度體系之間形成良性互動，切實提升群眾監督的效能，使群眾監督真正成為對權力的一種合理制約。

健全制度體系。群眾監督的優點是其具有直接性、廣泛性、合法性，體現了“主權在民”的理念。但群眾監督也有缺點，主要是具有分散性、自發性和隨意性，為了發揚優點、克服缺點，就應不斷健全完善制度體系，讓具有根本性、長期性、穩定性的制度促進群眾監督發揮優點、克服缺點，促使群眾監督成為對反腐工作進行的有效監督、系統監督，真正發揮好群眾監督的效能。

完善健全群眾監督制度體系，須從實體、程序兩個方面入手。首先，從實體上來看，一是應進一步完善當前的舉報制度、信訪制度，讓群眾的舉報和信訪成為對反腐工作進行監督的重要形式；二是應進一步健全完善黨務政務村務廠務校務等公開制度，讓人民群眾能夠獲取相應的信息源；三是應出臺專門的監督法，為群眾監督提供具體的法律制度保障。其次，從程序上來看，應對之前我國取得的群眾監督成效進行認真細致的總結，規范群眾監督的程序，保障群眾的每一項監督均能得到相關機構的回應，增強群眾監督的可操作性和強制性。

完善監督保障。目前我國的監督體系中，黨內監督、人大工作監督、政協民主監督和司法監督均有著較為健全完善的制度，同時也擁有合法而較高的地位。但是，相對而言，群眾監督和上述監督相比較來看處于較低地位，以致處于較低地位的群眾監督卻在反腐工作中能夠發揮重要作用。

為了保障群眾監督在反腐工作中重要作用的切實發揮，必須健全完善相應的監督保障體系。首先，要切實完善群眾監督的激勵機制，在政治責任感和熱情的驅動下，群眾也會對反腐工作進行相應的監督，在此基礎上完善激勵機制，對通過群眾監督為反腐工作作出貢獻的人員給予物質和精神獎勵；其次，通過法律途徑有力地保護群眾監督反腐工作中相關人員尤其是舉報控告人的隱私，為其保守秘密，防止被舉報人對舉報人實施打擊報復，對打擊報復舉報人者依法嚴懲；再次，健全完善群眾監督反饋機制，做到凡是群眾監督的事項均通過相應形式予以反饋，避免主動監督的群眾積極性受到影響，鼓勵更多的群眾參與到對各級國家機構和國家公職人員的監督過程中來。

加強協同配合。在群眾監督的過程中，群眾以及群眾組織對其監督的事項并無處置權限，主要是群眾監督的主體通過將各級相關國家機構及其國家公職人員的違法違紀線索提供給紀檢監察機關、司法機關，尋求有權機關的依法處理，只有如此才能實現群眾監督促進反腐工作的目的。很顯然，這就必須加強群眾監督中相關機構的協同配合，包括加強群眾和紀檢監察機關、司法機關之間的協同配合，才能更好地實現監督的合力。

當前，應進一步強化群眾監督和黨內監督之間的聯系，構建黨的各級紀檢監察機關和群眾之間的聯系機制；進一步強化群眾監督和人大工作監督之間的聯系，人大機關定期、不定期梳理總結群眾監督的相關問題并通過履行法定職責監督“一府兩院”及其工作人員開展的工作，涉嫌違法違紀的問題移交紀檢檢察機關、司法機關；強化群眾監督和司法監督之間的聯系，進一步發揮檢察機關舉報中心收集相關案件線索的功能，對群眾提供的線索及時梳理、處理。

（作者為成都學院政治學院副研究員）

【注釋】

①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第332頁。

②《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第809頁。

責編/豐家衛（實習）