探求破解城市管理困局之對策

黃健榮

【摘要】治理城市病優化城市管理，是當下中國國家治理必須直面的新課題。伴隨著中國經濟的迅猛發展與城市化進程提速，中國城市不僅是在規模、數量與功能等方面發生急劇的增量性擴張，而且其復雜性與內在矛盾性也在持續升級。城市病孳生蔓延，城市管理正在遭遇日愈嚴峻的挑戰。針對不同類型的城市和不同類型的城市病正確施治，才能有效祛除城市病癥，維護城市肌體健康，激發和釋放城市活力。

【關鍵詞】城市病治理 城市治理 城市病類型 資源配置優化

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

隨著城市規模的增量性急劇擴張，城市經濟活動與社會生活的復雜性不斷升級，城市運行各要素間依存度日漸加深，城市管理之難度與日俱增。支撐城市生命存續發展的各種資源超負荷運行成了常態，城市管理面臨日愈嚴峻的挑戰。作為城市資源集聚效應與規模效應特點的對立面與伴生物，各種城市病也以難以阻遏之勢迅速發展起來。在當下中國，城市的交通堵塞、環境污染、住房緊張、食品藥品安全問題迭出、就業困難、教育和醫療衛生資源不足等等急難重癥都給城市發展帶來重重困擾，使城市管理者常常陷入左支右絀應對乏力的境地。深入認知中國經濟社會急劇轉型時期所出現的城市病問題，積極探索遏制與治理城市病之方略，是必須直面的挑戰，也是優化國家治理之要務。

城市病降低城市運行效度與活力

對現代城市病問題的關注和研究，啟自于19世紀中期出現城市爆炸性增長的英國，興盛于20世紀60年代城市快速擴張的北美。什么是城市病？百余年來，論者對此見仁見智，眾說紛紜。其中有管理失調說、資源超載說、社會沖突說等等。今天，城市病是城市中由于人口高度集聚所產生的，在人類進行的社會性與生物性生產與再生產活動中對資源的類型、數量與質量的過度需求，與城市對相關資源供給不足的落差，以及城市管理效能與城市管理難度之間的差距所導致的城市病象。城市資源供給不足或供給質量不好，或資源配置不當，主要體現在公共物品公共服務供給不足或供給質量低下。其癥狀表現為：城市制度供給不足，城市管理失序；城市規劃無序，恣意拆建，浪費資源，折騰民眾；城市交通擁堵、出行者不堪其苦；城市生態遭受破壞，空氣、水源和環境污染嚴重，禍及民眾，傷及經濟；住房緊張，房價居高不下；就業困難，分配不公；治安狀況不好，公眾安全感缺失，等等。

進而言之，城市病在某種程度上是一種“富貴病”—類似于人的消化不良、營養分配不均衡、血脂高、循環不暢、肥胖癥，等等。但與此同時，城市“貧血癥”也已經發病。城市“消化不良”，是城市資源配置低效，城市運行低效，城市建設難以優化。城市“營養供給不均”，是收入分配不公，社會階層分化嚴重；以及經濟社會生活中其他方面的公共政策的差等正義。城市“血脂高”，是交通擁堵，環境污染，治安惡化與城市發展同在。城市“肥胖癥”，是城市臃腫，運行不暢；同時大量空置房與住房緊張共存。城市“貧血癥”，是能源緊張、水資源緊張，以及其他方面的公共物品供給短缺與城市相伴。

我們應當清醒地看到，城市病的發展蔓延已經在無情地消解城市資源配置效率，戕害城市肌體健康，吞噬城市活力，其在城市運行與民眾生活的許多方面造成的危害極為嚴重。

一是交通擁堵造成巨大資源損失。交通擁堵幾乎是所有城市揮之不去的噩夢。交通堵塞導致城市資源的極大損失。以北京為例。據北京市交通委發布的2013年北京市交通運行分析報告，2013年平均每天堵車1小時55分鐘，與2012年同期相比延長了25分鐘。①2014年北京居民出行更要多花1倍的時間，但在中國交通擁堵的主要城市中排名中北京仍位居第三，上海和杭州的擁堵狀況比北京更為嚴重。此份報道的依據是阿里巴巴旗下的高德公司應用衛星定位技術得出的大數據分析結果。②北京中林資產評估有限公司依據北京市交通發展研究中心發布的《2011年北京市交通發展年度報告》，做出一份評估報告顯示，交通擁堵讓北京市年損失1056億元，相當于北京GDP的7.5%。倘若平攤到每輛機動車上，每年每輛車的平均經濟損失達21957元。③這其中，包括資源損失、時間損失和道路交通事故的增加等等。以此推算，全國城市每年因交通堵塞造成的經濟損失之巨，豈止是令人嘆息。

二是環境污染和生態惡化造成巨大經濟損失。由于城市發展片面追求GDP總量而不惜犧牲環境代價。因此，城市大氣污染、水體污染、固體廢物污染到了觸目驚心的地步。據統計，我國660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴重污染，有接近200座嚴重缺水，流經城市的河流中有95%以上受到嚴重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨嚴重影響農業，而且直接威脅到廣大市民的身體健康。④大量粉塵、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物質排入大氣層，使大氣質量嚴重惡化。中國環境監測總站網2013年1月12日的監測數據顯示，全部被監測的74個城市中，33個城市空氣質量指數超過300，空氣污染嚴重。⑤環境污染大大提高了生產成本，造成的經濟損失占到國民生產總值的8%到15%。

三是環境污染嚴重危害城市公眾健康。長期以來，環境污染對城市公眾健康的危害極為嚴重。早在10年前，國家環保總局與國家統計局聯合發布的《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》就已經顯示，2004年我國平均每1萬個城市居民中有6個人因空氣污染死亡、10人因大氣污染引發呼吸或腦血管系統疾病住院，新增4.3人在其未來生活中忍受著慢性支氣管炎病痛的折磨。⑥今天，在許多地方城市環境污染的諸多要素中，霧霾更成了咄咄逼人的健康殺手。

四是垃圾困局擠壓惡化城市生活空間。目前，國內有超過1/3以上的城市正深陷垃圾圍城的危機。⑦而除縣城之外的668個地級以上較為大型的城市中，2/3正處于垃圾包圍之中，1/4以上已經沒有垃圾填埋堆放場地。⑧垃圾處理的難題難以破解，給城市居民帶來了極大的困擾。另一方面，在眾多城市面臨垃圾處理危機的同時，政府為建設垃圾處理設施的努力卻常常陷入與利益相關民眾發生沖突的困境。例如，北京六里屯垃圾填埋場建設、廣東番禺垃圾焚燒發電廠建設、安徽舒城垃圾填埋場建設、浙江余杭中泰垃圾焚燒發電廠建設都發生了激烈的鄰避沖突群體性事件。

五是水資源危機制約經濟發展。我國水資源不足，人均水資源擁有量僅為世界平均水平的1/4，美國的1/5，居世界第121位，處于全球13個水資源最貧乏的國家之列。到20世紀末，全國600多個城市中的400多個都不同程度地存在供水不足問題，其中嚴重缺水的城市多達110個。其中，作為首都的北京市處于世界上水資源缺乏最嚴重的巨型城市之列。⑨據測算，北京每年約有近10億立方米的用水缺口。水資源短缺嚴重影響了北京市的生產和生活，成為制約北京經濟社會發展的最為緊迫的約束性資源，是制約北京經濟社會發展的“第一瓶頸”。在作為天府之國的四川，有16座城市正面臨水資源危機，全省有90.2%的人口處于水資源緊缺之中。⑩

六是其他方面的諸多問題也都在消減民眾的公平感、安全感和幸福感。這些包括住房緊張問題、教育公平問題、看病難看病貴問題、食品藥品安全問題、就業困難問題、養老問題、城市規劃失序問題、暴力拆遷問題以及治安問題等等，都在不斷銷蝕城市民眾的生活質量，拷問城市的管理能力。譬如，高房價嚴重打壓城市民眾的生活信心。十多年來，城市高房價、高房租一直是令民眾倍感頓挫的焦點話題之一。對于新進城市人群，高漲的房價和房租更是他們不可承受之重。房價房租雙高使城市民眾的生活成本和生活壓力持續增長，毫不留情地吞噬著他們城市夢的幸福指數。

從國家治理層面探求破解城市管理困局之路徑

改革開放以來，中國發生了巨大變遷，過去35年間，中國城市化得以高速發展。城市化率已經從1980年的20%增長到53%。而同一時期，印度的城市化增長率只實現了從25%到32%的增長。中國由工業化驅動的快速城市化進程對中國的經濟發展與現代化建設貢獻巨大。依據卡內基國際和平研究院的研究，中國從1980年到2010年平均每年10%的GDP增長有一半來源于城市化的發展，城市化的推進使得約6億農村人口擺脫貧困。這些事實表明，城市強則中國強。

當下中國正處于城市化進程的第三階段，即城市化水平越過50%并向更高程度推進。這一階段在城市化進程中具有里程碑的意義。它標志著一個國家正在從傳統農業社會向現代工業社會的轉變，同時城市產業結構也發生了重大轉向，從過去以第二產業為主逐漸轉向以第三產業為主。在此階段，城市系統更為復雜，城市功能更為多樣化，人口、資源、環境承載力接近極限，城市病癥狀集中爆發。此階段突出的問題，一是城市管理者囿于僵化落后的管理模式，對集中爆發的各種城市問題難以應對，二是城市居民消費進入追求生活質量階段，原有的城市基礎設施、住房、環境條件已遠遠不能滿足需要。

由于城市對當代中國發展有舉足輕重的地位，必須從全面優化國家治理的宏大視野來認知改善和加強城市管理對于提振和維系國家創新能力與經濟社會持續發展能力，對于持續增強綜合國力與推進民族復興大業的重要意義。只有這樣來認知城市管理，才能真正以高屋建瓴的視界建構改善城市管理的方略與政策。基于這樣的新理念，在當下中國整合資源破解城市管理困局優化城市管理應確立一個立足點，實現兩個轉變，認知兩種區分，破解五對矛盾，推進八項保障。

其一，必須確立一個立足點，從國家治理戰略層面來決策城市管理問題。應在國家層面設置城市治理委員會，統籌、指導、協調和督查全國城市的規劃發展和城市病治理問題，從而加大對城市治理力度，以利于規避城市發展誤區，規避歐美發達國家在城市化進程中曾經陷入的困境和走過的彎路，更好地發揮中國城市在經濟社會發展中的牽引作用與標桿作用。

其二，必須實現兩個方面的觀念轉變。一是管理者觀念的轉變。要使城市管理者真正實現從管理者到公共服務供給者的觀念轉變。具體而言，管理者需要實現從管制本位到服務本位，從權力本位到權利本位，從政府本位到社會本位，從官本位到公民本位的根本轉變，從而全心全意為城市發展做好服務。二是城市公眾觀念的轉變。要使城市公眾認識到，每一位在城市生活的公民都是所在城市共同體中的一員，不僅對該城市的健康發展運行負有責任，而且彼此都負有責任；認識到每一位城市公民都應當是城市文明發展的貢獻者和助推者，而不僅僅是城市福祉的受益者。

其三，必須認知兩種區分，即區分不同類型的城市及區分不同類型的城市病。在此基礎上，加強城市管理的針對性，從而正確施治。一是必須區分城市的不同類型。從城市的功能區分，可分為超級全功能型（如首都等）、區域全功能型（某些重要的區域中心）、政治中心型（各省區的省會首府）、經濟中心型（經濟重城市）、文化中心型等。以城市的發展程度區分，可分為超級特大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城鎮等。二是必須以城市的發展活力或競爭力區分，則可分為成熟發展均衡型、新興發展上升型、產業結構調整型、資源依賴型、環境壓力型等。三是必須區分城市病的不同類型。由于城市病有不同的類型，必須明確區分不同城市的城市病主要問題何在，而后才能探求是在政府失靈方面進行治理，還是在資源短缺方面進行治理，抑或是在城市管理技術方面的治理，或者是在城市規劃與結構失衡失范方面進行治理。應當明白，城市的發展建設必須依循科學求實的原則，決不能脫離實際貪大求全，不能以行政長官的政績欲望左右城市的發展。不能總是冀望一個城市既是政治中心，又是經濟中心和文化教育中心，這樣不利于資源的優化配置，不利于提升資源配置的效率。要建構城市發展評估、城市病診斷和城市生態系統評價體系，以利于把握全局統籌安排，并及時發現問題與進行救治。

其四，必須破解五對矛盾。這五對矛盾是：城市資源的稀缺性與公眾對資源需求與多樣化需求急劇增長的矛盾；城市經濟增長與環境生態保護的矛盾；經濟發展與社會發展保障公平和利益均衡的矛盾；城市發展與安全供給的矛盾；城市管理水準提升與城市居民整體素質提升的矛盾。無論在中國何種類型何種發展層次的城市，都會在不同程度上存在這些矛盾，而有些矛盾常常是處于比較尖銳甚至很尖銳的狀態，例如前三種矛盾。同時，第四種矛盾亦不容忽略。食品藥品安全、信息安全、金融安全、網絡安全乃至社會治安都是對城市公眾生活品質與城市經濟運行效率至關重要的問題。因此，城市管理者必須細致入微地明察所在城市這五種矛盾的現實狀態、成因與影響，抓住關鍵問題，探求化解矛盾的思路與政策，以鍥而不舍抓鐵留痕的實干精神與韌性，逐個緩解與破解矛盾，恢復和維護城市肌體健康。

許多發達國家，特別是英美等國在其現代城市發展前期曾深陷城市病的困擾，有過災難性的經歷。其城市管理已經走過不少彎路。史鑒昭昭，我們萬萬不可重蹈覆轍。因此，從優化國家治理的高度認知改善城市管理的重要性，以科學決策和科學管理的方式積極回應城市病挑戰，是祛除城市病象，維護城市健康與活力，繼續發揮城市在中國經濟社會發展中的引領與驅動作用的必由之路。

【注釋】

①②胡大源：“北京每年因交通擁堵損失700億”，中國經濟網，2014年9月28日。

③⑥“交通擁堵造成損失有多大？北京年損失超千億”，《科技日報》，2013年1月10日。

④張忠華，劉飛：“當前我國城市病問題及其治理 ”，《發展研究》 2012年第2期，第84頁。

⑤“74個監測城市中33個空氣質量達嚴重污染級別”，《人民日報》，2013年01月13日。

⑦李柯勇，南婷：“中國超三成城市深陷垃圾圍城 焚燒廠建設引擔憂”新華網，2010年10月31日。

⑧“破解中小城市垃圾圍城 路在何方？”，《科技日報》，2010年12月10日。

⑨楊健：“400多個城市存在供水不足 水危機面臨大挑戰”，《解放日報》，2009年11月16日。

⑩ 薛松：“‘大城市病’籠罩中國”，《環境》，2012年第9期，第50～52頁。

黃育英：“印度城市化為何輸給中國？”，ft中文網，2015年06月10日。

責編 /張蕾