控煙的“公共場所”爭議

鄭智維

歷經多年，但控煙形勢依然嚴峻。

據中國疾病預防控制中心發布的《2014中國青少年煙草調查報告》顯示，中國現有吸煙人數超過3億，占世界吸煙總人數的近30%，約有7.4億非吸煙者遭受二手煙困擾。

今年以來，北京、太原、福州、西安等城市紛紛出臺政策，加大控煙力度。與此同時，從源頭上控煙的措施也在加速推進。4月24日，全國人大常委會第十四次會議表決通過《廣告法》修訂草案，該草案“禁止煙企在所有公共場所發布煙草廣告”。

新《廣告法》將于9月1日施行。當全國人大準備釋法和制定實施細則之時，爭議也隨之出現。僅在冊的煙草銷售店，全國總計有542.38萬家。爭議在于，這些地方究竟屬于公共場所？還是服務特殊人群的地方？

控煙長跑

6月1日起，北京全市范圍公共場所、工作場所室內環境及公共交通工具內全面禁止吸煙。違反條例且不聽勸告者處以個人最高200元，單位最高10000元的罰款。

在控煙執法行政處罰第一周內，北京市共有26家單位被行政處罰，共計罰款61000元。“市民發現有在禁煙區吸煙的情況，可以進行規勸和阻止，還可以撥打12320投訴電話進行舉報。”北京市衛計委綜合監督處相關負責人表示。

采用罰款的方式，是很多城市控煙的通用做法。《福州市公共場所控制吸煙條例》將于8月1日起施行，室內公共辦公場所、會議室等12類場所將全面禁煙，在禁煙區內吸煙將被處以最低20元、最高500元罰款。

除了罰款外，上調煙草消費稅也是控煙措施之一。早在5月10日起，國家將卷煙批發環節價稅稅率由5%提高至11%，香煙批發價隨之同步上調。實施“稅價聯動”，卷煙平均零售價由2014年的每包11.74元漲到每包12.82元。

各方反饋的信息來看，通過調稅來實現控煙的目的難以實現。“許多煙草專賣店都有促銷，提價的部分被銷售渠道的促銷給消解掉了，通過調稅來控煙根本就不可能起到作用。”一位控煙人士說。

從源頭上控制，嚴控銷售渠道，一直是控煙人士努力爭取的方向。

4月，全國人大常委會第十四次會議表決通過《廣告法》修訂草案。新《廣告法》將于9月1日施行，這讓控煙人士看到新希望。

該草案第二十二條規定：禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發布煙草廣告。禁止向未成年人發送任何形式的煙草廣告。禁止利用其他商品或者服務的廣告、公益廣告，宣傳煙草制品名稱、商標、包裝、裝潢以及類似內容。煙草制品生產者或者銷售者發布的遷址、更名、招聘等啟事中，不得含有煙草制品名稱、商標、包裝、裝潢以及類似內容。

“從條款中可以看出煙草廣告將得到全面禁止，這令廣大控煙人士深受鼓舞。然而，正當全國人大準備釋法和制定實施細則的時候，卻傳來‘煙草銷售店是服務于特殊人群的地方，不屬于公共場所’的雜音。”談及《廣告法》草案，中國控制吸煙協會常務副會長許桂華表示。

“公共場所”爭議

煙草銷售店，到底是否屬于公共場所？這個問題引發了一場爭議。

在中國社科院法學研究所副研究員趙建文看來，煙草專賣、煙草銷售店以及流動的售貨車等，無論是哪種形式，只要是公開的，公眾可以進入的場所就是公共場所。“擺放、陳列等，都屬于煙草廣告。”他談道，在很多控煙的國家，他們銷售煙草的地方只有煙草名稱和價格目錄，煙草不陳列在柜臺。

“煙草制品銷售點屬于法規規定的商店之一種，為購物類公共場所。”北京市問天律師事務所律師張興說，從定義來看，公共場所是指不特定人可以自由進出。

針對此，中國控制吸煙協會對北京、上海、陜西、河南、廣西五地的507家煙草銷售店經營品種進行調查。調查數據顯示：98.4%的煙草銷售店經營多種商品，僅有1.6%的銷售店只經營卷煙，10.8%經營煙酒、87.6%經營多種商品。

在許桂華看來，幾乎全部的煙草銷售店都并非專營煙草；進入煙草銷售店的人群絕非只有“吸煙者”這一特殊人群，煙草銷售點屬于公共場所毋庸置疑。“這項調查證明不僅僅是購買煙草的人才去煙草銷售店，煙草銷售店大多是一個綜合性商店，理應被歸為公共場所。”她談道。

此外，來店的購物者中僅有29.6%是購買卷煙，高達64.2%的消費者購買其他物品。在6595名進店購物者中，有高達22.9%的煙草銷售店有未成年人進入。

中國控制吸煙協會呼吁，全國人大在進行法律解釋及工商總局在制定《廣告法實施細則》時應明確，煙草銷售店亦屬于公共場所，應遵守新《廣告法》第二十二條的規定，禁止發布煙草廣告。

“為了公共衛生的目的，在對新《廣告法》的解釋里，一定要把零售店包括在公共場所定義之內。”世界衛生組織駐華代表控煙主管潘潔蘭建議說。

背后的博弈

“此次混淆概念的目的十分明確，就是要將煙草銷售店排除到公共場所之外，進而允許煙企繼續做煙草廣告。”許桂華直言道。

實際上，控煙和反控煙，兩種力量的博弈始終存在。

“討論煙草銷售店是不是公共場所，猶如在討論老虎是不是動物的問題。”中國控制吸煙協會會長黃潔夫坦言，《廣告法》經很多的博弈才出臺，但是控煙仍走在一條很艱難的路上。雙方的博弈剛剛邁出一步，對結果保持謹慎樂觀的態度。

關于背后的博弈，一位知情人士透露，“《廣告法》在公布的前一天晚上，爭議還在繼續，還在修改相關條款。”

中國疾病預防控制中心控煙辦公室副研究員肖琳說，新《廣告法》在修訂過程中的第二次審議時，就有人提出“煙草銷售店應是一個例外”，試圖為在煙草銷售店里張貼煙草廣告“松綁”。

最終，受邀參與修法討論者還是達成了共識，決定采取最嚴格的廣告限制標準，將這個例外去除了。“既然統一了意見就應該執行下去，現在在實施的過程中卻又重提，是不合適的。”肖琳說。

在趙建文看來，控煙成效如何，關鍵在于有關部門的態度是否堅決。他談道，簽訂《煙草控制框架公約》之初，就存在故意曲解的情況。公約中要求“全面”禁止煙草廣告，但在中國的翻譯中就變成了“廣泛”。

“關于煙草零售店是否屬于公共場所的爭議本無產生的必要，實際上是一場控煙人士與反控煙利益體的博弈。”中國政法大學行政法學教授說。