存量資金為何讓總理“不高興”

譚保羅

前年7月3日，李克強總理主持召開國務院常務會議，會議的主要內容之一是研究激活財政存量資金。從公開報道開，這是李克強首次提出財政存量資金問題。但這兩年，存量資金的問題并未得到根本解決。

2015年6月10日的國務院常務會議上，李克強語氣更重，“一些地方錢撥下去了，再遲遲不開工，我們就要依法把那些趴在賬上多年的財政撥款收回來，調到那些中央已經確定的重點項目上去，調給那些想干事、能干事的地方去！”

2014年，我國GDP同比增長7.4%，是1990年以來的新低，僅為2007年的一半。在經濟下行的節點，高層重視存量資金的盤活，無疑有著特殊的意義。但看似簡單的存量資金問題，更折射了中國未來改革最關鍵的一環—國家財稅治理框架的再調整。

以2015年新《預算法》的實施為契機，新一輪財稅改革大幕業已展開，在這一過程，財稅立法將扮演著更為關鍵的作用。為此，記者日前采訪了中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學教授劉劍文教授。

劉劍文是中國財稅法領域的權威學者，曾擔任《企業國有資產法》起草小組顧問，深度參與過《個人所得稅法》修訂、《企業所得稅法》制定和《預算法》修訂等重要立法工作，擔任過全國人大財經委委托項目《稅收基本法》和《財政轉移支付法》等兩部財稅法的起草組組長。

《南風窗》：為什么存量資金的問題這么嚴重？是不是以前部分官員習慣于亂花錢，搞腐敗，現在大力反腐，暫時不敢花錢了，所以就有了存量資金？你怎么看？

劉劍文：存量資金的問題有復雜的原因，你說的原因的確是一個重要方面。黨的十八大以來，中央先后推出了“八項規定”、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等措施厲行節約。此后，國務院又推動了簡政放權改革，積極推動包括預算公開在內的政府信息公開。在這些背景下，官員花錢必然更加謹慎。

另外，今年1月1日起，我國實行了新《預算法》。新《預算法》實行全口徑預算，包括了“四本賬”：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算，即政府的全部收入和支出都納入預算。在問責方面，新《預算法》要求“誰要錢，誰花錢，誰負責”，這在一定程度上制約和影響地方支出的積極性。

不過，存量資金其實是一個老問題，我國的撥款制度或者說轉移支付制度一直有缺陷。對地方來說，過去中央政府撥下來的錢可能因某種原因沒有花完，項目沒有實施，比如遇到了國家要搞節能減排，以前的項目不符合環保標準，于是就無法上馬。這樣，存量資金也會越積越多。現在經濟下行，必須要加大力度刺激消費和投資，因此，這些錢不能睡大覺，于是總理提出了這個問題。

《南風窗》：嚴格實施《預算法》能從根本上解決存量資金問題嗎？

劉劍文： 可以這么說，但我認為有了立法的進步，執行問題同樣重要。之前，老《預算法》在很多地方執行起來都只是流于形式。預算由本級人大審議以后，有些地方政府根本不管，依舊我行我素，大手大腳亂花錢。人大審議通過的預算是具有法律效力的，但一些地方官員并不這么認為。

新《預算法》在執行上有著更加嚴格的問責規定。比如，它規定了資金可以追回的情況。老《預算法》談法律責任的只有3條，新《預算法》法律責任一章有5條，而且規定更為詳盡，具有一定的可操作性。比如，其第95條規定了4種資金可以追回的情況，如果地方政府的“存量資金”符合《預算法》被追回的條件，那么中央的確有權追回。在這個意義上講，李克強總理的話是有相應法律依據的。

《南風窗》：回過頭來看新《預算法》，除了剛才提到的法律責任的強化之外，你認為新《預算法》最大的一項進步是什么？

劉劍文：理念是最大的進步。新《預算法》的第一條的關鍵詞是“為了規范政府收支行為，強化預算約束”，而舊法第一條的關鍵詞是“健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控”。老法的立法本意是，政府利用預算來管理社會和管理經濟，而新《預算法》更多是人民用預算規范政府的行為。顯然，新《預算法》在科學性和合理性上都超越前者，進步已經足夠大了。

實際上，世界各國為什么存在預算制度，其根本價值就是以規范收支規范政府的行為，而不是預算成為政府的工具。因此，新《預算法》是對預算法本質的回歸，也是超越。李克強總理講“有權不可任性”，如何讓政府不任性，嚴格執行《預算法》是最有效的手段。

再進一層講，我國的財稅法過去一直都被定位為“宏觀調控”的工具，但財稅法的主要功能其實是組織收入，分配收入和宏觀調控只是這個根本功能的衍生功能。把財稅法的所用功能都拿來宏觀調控，這和法治國家的做法不契合，不符合財稅法的本質，更不符合黨的十八屆三中全會對財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。

《南風窗》：具體的制度配套夠了嗎？能否保證這個立法宗旨成為現實嗎？

劉劍文：具體制度還亟待跟進。比如，人大的權力配置就很重要，但新《預算法》對人大的修改權、調整權和否決權都沒有規定，在這種情況下，要真正規范政府的收支行為，談何容易？

我和很多學者都一直建議，應該在全國人大設立預算委員會來監督政府執行預算法，負責預決算的審批和財稅的立法工作。目前，全國人大只有一個名為全國人大常委會預算工作委員會（以下簡稱預工委）的機構，屬于全國人大常委會的工作機構，而我們建議的是設立預算委員會，它屬于全國人大，兩者有很大不同。預工委只是全國人大常設機構的一部分，而預算委員會則是權力機構的一部分，這意味著兩者的地位、權威也會有所不同。

目前，全國人大只還有一個財經委，但它管的范圍太廣，并不專門管預算。如果沒有專門的機構管預算，那么就沒有辦法體現預算的權威和功能。

我們還提出，應該適當增加現有預工委的編制，因為人少到一定程度，機構的執行力就會有問題。中央民族大學的熊文釗教授曾估算過，如果預工委從現在的20多個人增加到200個人的話，那么可以每年為國家節省至少500億。

《南風窗》：目前，新《預算法》實施只有半年，尚未跨越一個預算年度，各地還停留在“普法階段”。你認為，新《預算法》在實施過程中，會遇到什么樣的困難？

劉劍文：現在，各級政府的預算意識的確在加強，以前很多政府部門覺得“錢不夠花”，現在變成了“錢花不完”，這就是《預算法》在起作用。

至于困難不是沒有，比如新《預算法》的92至96條規定了責任問題，但是誰來問責卻沒有規定，這是新《預算法》一個很大的遺憾。不管是由人大問責，還是上級政府或者財政部門問責，總歸要有個主體，但我們沒有寫進去。同時，這也給目前正在制定的《預算法實施條例》增加立法的難度。因為《預算法》連問責主體都沒有規定，那么條例如何能細化這個問責制度呢？

但總體而言，我對新《預算法》實施的未來充滿期待。某種意義上說，新《預算法》是對國人一次深刻預算民主的啟蒙，因為很多人開始知道，可以用管錢的方式來有效規范政府行為。

《南風窗》：啟蒙何止普通人？近年來，一些人經常會喊出很宏大的改革口號，但從來不給出一條改革的可行路徑。不少人對世界各國的大改革都始于財稅視而不見，他們要一步到位。實際上，財稅改革對當下中國的深層改革而言，的確是一條可行之路。

劉劍文：中國的改革必須要務實，中國民主法治的進步，最務實的路就是加強財稅法制的建設。這個制度的改革，成本很低、對社會的震動最小，效果也最好。比如，預算制度就很能潛移默化地增強老百姓的民主意識，老百姓會明白錢是自己的，政府要花錢要按照老百姓的意思來，這就是一個根本的進步。

過去，政府的高層經常講一句話：“財政不牢，地動山搖。” 對執政黨來說，構建一個科學、合理、穩固的財稅體系也異常重要，改革是完全有可能漸進性推動的。古今中外，社會和國家的變遷，財稅改革扮演著極關鍵的作用，但中國人對這方面還不太夠重視。

《南風窗》：除了對存量資金“不高興”之外，李克強總理還提到“各級財政要嚴格控制代編預算”。在我國，代編預算的情況相當普遍，既違背了《預算法》要求“編制本部門或單位預算、決算草案”的要求，也讓預算編制時常淪為“走過場”。有人認為，人大開會時間和預算編制時間存在錯位，預算都是“先行后審”，只能代編，你怎么看？

劉劍文：誰花錢誰來編，這是《預算法》的基本精神之一，代編預算肯定是有問題的，因為上級不可能了解下級的花錢情況。

一般來說，全國人大會議是3月份開，而預算年度是1月1日至12月31日，也就意味著預算審查時，預算已執行了一個季度，這是一個時間的錯位問題。對比美國，其預算年度是每年的10月1日至9月30日，這種安排的確和美國國會的會期有一定的關系。但中美之間也有很大的不同，美國國會的核心職能就是預決算的審查，因為他們大規模的立法活動早已完成了，而中國人大更重要的功能是立法。

不過，中國的全國人大常委會一般是雙月開一次，在現有的安排之下，也還有很大預算審批提升的空間。預算實施盡管早于人大開會的時間，但可以先制定一個臨時預算案，由人大常委會來審查。審查通過即可先執行，而等召開大會才最終確定。在這個意義上來說，人大的會期并沒有那么重要，關鍵還是實踐中的執行。

《南風窗》：1990年代中期的分稅制改革之后，中國差不多20年沒有進行大的稅制改革了。對于分稅制，很多學者都提出了有進行“調整”的必要，因為20年以來，中國在各方面都發生了巨大變化，上層制度應該適應經濟基礎的新發展。

劉劍文：分稅制的歷史功績很大，怎么評價都不為過，但從法律上看，分稅制有幾大局限。其一，這是一個行政主導的改革，而不是法治主導。分稅制靠的是1993年年底國務院頒發的一個名為《關于實行分稅制財政管理體制的決定》來推行的，這只是一個行政法規。對中國影響這么大的一個改革，竟然沒有上升到法律層面。

第二，分稅制只是對稅收收入進行了界定，政府的收入還包括了稅費、基金等，這些內容沒有劃分清楚。

更重要的是，分稅制只解決了中央和地方的財權分配，但沒有解決事權的分配，所以十八屆三中全會才有“建立事權和支出責任相適應的制度”的新提法。

過去，我們對央地關系提法是“財力和事權”相適應，這種提法我不贊同。“財力”怎么能和“權利”對等呢？“財力”這個提法忽視了一個重要問題，即轉移支付其實應該是地方的權利。從法律上講，是地方一種“財權”，更加具體則是財產請求權，而不是上級政府的施舍和恩惠。

我認為，分稅制的歷史使命已經完成。未來，我們應該建立的是法治之下的分權制財政體制。目前，中央和地方很多收入劃分并沒有上升到法律層面，這會影響這個分配體系的權威性和穩固性。

《南風窗》：你曾表示，在財政領域需要一部龍頭法，即《財政基本法》，它的作用是什么？還有哪些財稅立法需要盡快啟動？

劉劍文：首先，我國的財稅法體系大約有30至40部法律，這么多部法律是需要有一部龍頭法來統領，這有助于構建具有高度權威性、統一性的財稅法律體系。

《財政基本法》作為財政稅收活動的基本規范和基本準則，其他財稅法律都應遵循其原則和精神，不能與之相抵觸。例如，財政法定原則要求“營改增”、房地產稅改革等必須以法律形式進行，還必須加快制定《增值稅法》、《房地產稅法》等；又如，財政公平原則要求房地產稅、個人所得稅等稅種的稅制設計應體現“量能課稅”，即根據納稅人實際的承受能力制定稅收政策，從而保證納稅人基本生活需要不被征稅。在這個意義上說，《財政基本法》的制定有助于國家治理的法治化演進，推動理財治國模式的完善，以及維護公平正義的價值。

目前，我國財政立法還是相當滯后的。以中央和地方的財政關系而言，一部《轉移支付法》極為重要，因為它涉及國家治理這個重要議題。目前，我國每年轉移支付規模是5萬億到6萬億，但我們連一個行政法規都沒有，只有財政部門的一些臨時通知作為指導規范，這個現狀必須盡快改變。