廣東南海政府的“大數據”實驗

戴玉

我們先來暢想這樣的情景：科技部門正準備給予某企業資金扶持，審查時發現該企業欠繳社保費用，遂取消了其資格；紀檢部門的監測系統自動跳出紅色預警信息，顯示某官員的大舅子名下突然多出3套房產，該官員被列入“疑問名單”；稅務部門發現某企業的實際納稅額跟用電量嚴重不符，懷疑是報稅偏低；城市規劃部門在某小區附近增設了固定菜市場，而這正是基于數據分析機構提供的《流動小販數據分析報告》；某社區的綜合巡查員在巡查時發現某小店存在消防安全隱患，用手持系統上報時發現，該小店的經營許可證號涉嫌造假……

打通各部門的數據系統之后，這些設想中的情景完全有可能變為現實。但如今，政府各系統、各部門的數據信息存在嚴重的割裂和壁壘。即便手持二代身份證，普通民眾很多時候也必須去請一個部門不斷向另一個部門開具證明，證實“我媽是我媽”。

而廣東佛山市的南海區，已經在試水打破林立的“數據煙囪”。全國首個區一級數據統籌機構—南海區數據統籌局已經掛牌成立一年。區級政府進行數據統籌是否可行？對政府治理會帶來哪些改變？現實推進過程中又遇到了什么樣的“天花板”？

目前，南海區建成的數據資源目錄平臺和數據資源服務平臺已經實現工商、質監、勞動、社保等65個單位的數據注冊、查詢、共享和交換。截至6月9日，注冊數據表已多達1083個，數據指標12706項，數據交換總量超過4000萬條。

數據的迅速“打通”得益于各部門已有的數據集，以及南海區本身較好的電子政務發展條件和歷史積累。南海在1998年就提出了創建“信息市”戰略，15年前就成為國家科技部的首批國家信息化試點城市之一。南海區的數據統籌局亦是“高規格”—直屬于區委區政府辦公室。而廣東省級別的大數據管理局，則是掛靠在廣東省經信委之下。

“高規格”暗示了一種地方高層驅動的協調角色。南海區數據統籌局局長潘永桐告訴《南風窗》記者，有些部門想要拿到別人的數據，但要他把自己的數據拿出來，又有很多顧慮。“更多的是怕承擔責任。他對數據統籌也不是很明白，共享之后不知道會產生什么效果，就會有點恐懼。一些部門領導也覺得多一事不如少一事，不給你數據，我一點損失都沒有。”

最經常被擔心的是“隱私權”問題。《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。

但實際上，“向公眾公開”與“業務部門內部共享”是兩個概念。換而言之，不同數據可以先明確公開的級別，再確定是開放權限給一定級別的高層，還是單個部門內部互聯，或是讓業務工作緊密相關的幾個部門共享，抑或是完全開放給公眾。開放之前也可將數據“脫敏”，隱去具體人員名字等等；而每次的查詢也都會在網上留下痕跡，可以追溯。

南海區數據統籌局目前選擇的方針是“統籌而不替代”，哪些數據可以公開、公開到什么級別，仍然交由各部門依據相關文件和與上級溝通的情況去自己決定。潘永桐透露，真正的保密數據在南海區目前統籌的整個數據里面不到5%。

現在真正的問題是，對于具體數據的具體公開級別，許多條線的“上級部門”都沒有做出明確、詳細的規定。甚至在南海區，也還停留在“清家底”的階段，哪些部門有什么數據，不僅彼此間不知道，一些部門自己內部也都沒有編制數據目錄。大量的數據一邊產生一邊“沉睡”。

實際上，部門之間早就對彼此的數據有共享需求，這也讓南海區數據統籌局試圖通過“利益誘導”而非單純的行政命令去推進數據統籌，讓各部門切實嘗到數據統籌的好處。

例如，檢察院要查清一些官員的資產情況、出入境情況等等，查起來非常麻煩，而數據統籌以后就方便了很多，比如可以方便地發現哪位官員一年去了40次澳門，然后再進一步篩查到底是去“買奶粉”還是去賭博，腐敗預防機制隨之完善，也提高了檢察院的工作效率。

然而，即便是各項數據順利得到開放許可，也只是走完“萬里長征的第一步”。

接下來有個很現實的問題：數據打架怎么辦？工商、質檢、人社等等，哪個部門的數據最準？數據公開前需要進行清洗比對，不同部門對同一個數據的測量結果都不一樣的時候，以誰的為主？

“共享的時候會有個提質的過程，因為很多數據，真的是不規范的。”南海區數據統籌局副局長林莉說。

而數據比對之后，一旦確定了統一的標準規范，就不再僅僅是“改個數據”的問題。采集數據的各部門需要相應地修改原來的流程、采集方式、人力配置等等，以適應“新標準”的要求。

數據統籌工作牽涉的決不僅僅是數據問題，它與政府本身的改革深刻關聯。在過去，社區居委會的集中管理功能比較弱化，許多部門條線都會分別委派人員直接深入到基層。這會導致“進行安監檢查的人員發現消防隱患卻不須報告”，因為并非自己管轄領域。

目前，南海區數據統籌局通過主推的社會治理網格化平臺，將消防、安監、城管等等各個條線的基層巡查處置工作“多線合一”，形成“新型的社區網格化”。一名巡查員需要對轄區進行多達202項事務“立體化”巡查，并即時上報到統一的信息平臺，由區、鎮（街道）、社區三級聯動處理。

南海區里水鎮金溪社區網格化巡查處置員鄭肖桃對《南風窗》記者感嘆道：“工作量明顯大了好多！”各個部門都對她進行了培訓，以熟悉不同條線的不同檢查內容。此外，南海區數據統籌局還將建成的地圖庫、企業庫、人口庫與社會治理網格化平臺相關聯。此舉一是方便網格巡查員隨時查詢到被巡查單位的信息，二是能記錄所有的巡查路線，監督巡查員的工作。

這一變化不僅對基層巡查員提出了更高要求，更直接加重了社區居委會的權責，將原本分散在各個條線的基層工作集中到了社區進行統一指揮。另外，過去在分割式巡查中被忽略的許多問題也集中暴露出來，讓一些條線的上級聯動部門業務工作量陡增。

信息共通、多級聯動與系統共享，倒逼政府調整相應的組織結構與權責劃分，也會讓原有的政府績效考核方式更加精細化。數據記錄的不僅是所有巡查員每天的所有巡查路線，更是政府部門詳盡的“數據化履職報告”。

林莉認為，南海區的數據統籌工作將按“三步走”：第一步是實現政府職能部門、鎮街的政務數據共享應用；第二步是將數據提供給人大，用以匯報政府行政績效情況；第三步則是依據數據授權級別向社會開放數據。

哪些部門干了很多活兒？哪些部門人員配備不少，但績效不高？哪些單位在信訪、網絡爆料、投訴電話等等各個渠道受到的投訴最嚴重？匯總后的數據將對政府績效、官員考核、部門機構的人員配置乃至財政撥款等等方面提供分析和改革參考。

南海區政府的“軍機處”—這是佛山市南海區委書記梁維東給數據統籌局的定位。然而強大的數據分析功能必須以“數據山頭”的打通為前提，而這在很多時候會超過區一級所能涉及的范疇。

在電子政務蓬勃發展的過程中，政府各個部門條線其實一直在開發自己的垂直化管理系統，有一些系統很快便因為“不接地氣”或者外包公司更換等等原因而中途夭折，有一些系統則發展得較為成熟。

在城管領域，佛山市早在2010年就已經開始運營數字城管系統，并且正是在南海區率先運營，已經覆蓋到市、區、鎮、村四級。與社區網格化平臺相似，南海區城管系統的信息采集員會將發現的情況拍照上報，再由區數字城管中心將信息流轉派遣給相應的職能部門進行“接單”處理。

系統“交叉”，讓一些單位被“夾在中間”。“目前，區數據統籌局跟佛山市城管局沒有溝通過，跟我們這邊溝通得也是極少。”南海區數字化城市管理指揮中心負責人對《南風窗》記者直言，數據統籌確實是趨勢，但他最擔心的還是上級部門的統一考核，因為數字城管在整個考核中占的比例很大，而南海區這方面的成績過去一直很好。

一旦南海區全面推行“新型的社區網格化”，壁壘是打破了，但各部門又如何參與本條線系統統一的業務考核？該位負責人的比喻很形象：“一個爹有5個兒子，把一項工作交給哪個兒子，對爹來說都是一樣的，但這對5個兒子的意義就不一樣了。”

此外，越往上級走，其所管理的數據量也就愈加龐大。

但潘永桐認為，“確實太多的壁壘在里面了”。除了政策的壁壘（保密規定）和體制的壁壘（條線管理分割）之外，還包括上面掌握的數據不給下面—“他們覺得這些數據由他們來管就行了”。實際上，基層人員對數據十分渴求，這些數據很多時候能直接幫助他們對具體決策進行綜合判斷。

總的來看，無論是從數據量的多少、開放權限的劃定還是人員考核標準、機構設置，抑或是數據統籌本身的工作性質來看，似乎都在呼喚更高層級的統一動作，甚至要達到中央層次。

“沒有一個部門有強大的力度來推動數據統籌，而且這個部門要高于其他部委，可是到了國家層面還有軍隊系統、黨的系統、法院系統等等。” 復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊副教授向《南風窗》記者表示，他對全國范圍數據統籌工作的判斷是“難度非常大”。

隨著“互聯網+”、“大數據”概念的興起，越來越多的政府部門及官員已經意識到數據的重要性和數據互通的好處，但是，許多政府部門對自身定位和治理角色的理解仍然沒有“更新”。這也意味著，如果政府不向高效率、“服務型”轉變，那些日益重要、分散在各部門的數據可能也只是增加了各部門維護部門利益的砝碼，依舊難以打通。對此，鄭磊表示：“數據是公共財產。數據放在你的部門里，但你用的是國家財政的錢，各部門只是數據的保管員，數據統籌局也只是個更大的保管員而已。”

在6月17日剛剛召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強部署了“運用大數據優化政府服務和監管，提高行政效能”，提出推動政府信息開放共享；市場主體信息公示，建設信用信息共享交換平臺；在環保、食品藥品安全等重點領域引入大數據監管。高層的推動，或將給基層的創新帶來更多的支持。