中國養老改革推進一步

彭姝祎

2014年1月14日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，規定從2014年10月1日起，機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，個人需按月工資的8%繳納養老費。這意味著，實行了近20年的企業和機關、事業單位養老雙軌制行將結束。在雙軌制下，公務員和事業單位人員個人不需要繳納養老費，且退休后工資約為在職工資的90%，而企業職工在職時需要個人繳費，但養老金只有在職工資的約四成。受此影響的公務員和事業單位人員總計有3700萬人。

老有所養是人類的基本需求之一。然而，面對人口和家庭結構發生巨變—老齡化進程加速、大家庭解體、“空巢”老人增多，以及養老保障體系尚不完善的國情，中國正面臨著前所未有的養老難題，如何破解，考驗著中國政府的執政智慧。

在退休制度領域，中國施行的是“雙軌制”，即機關事業單位有一套制度，企業有另一套制度，兩者有差異，前者無需繳費，由國家財政全額撥付；后者由企業和雇員共同繳費；前者按照工齡和退休前的工資發放養老金，后者按照繳費情況和退休當年的社會平均工資計發，結果是前者的退休待遇大大好于后者，是后者的3-5倍。

雙軌制是特殊歷史條件下的產物。中國的養老制度建立于20世紀50年代，當時建立了一個覆蓋全體城鎮職工（即機關事業單位和企業員工）的退休制度，在當時施行計劃經濟的背景下，企業都是國企，所以無論是機關事業單位還是企業，都是“公家”，退休金都出自國家財政。從20世紀90年代中期起，在中國從計劃經濟轉向市場經濟的過程中，企業紛紛私有化，企業的退休制度也相應地進行改革，變為了現在的由企業和雇員自己繳費的社會統籌模式。機關事業單位則維持不變，就此形成了養老的“雙軌制”。

“雙軌制”不僅在國家公職人員和普通工薪者之間造成了巨大的收入分配不公，長期受到廣泛批評。“雙軌制”的存在確實使事關養老的任何改革看起來都缺乏誠意。但“并軌”又引起相關既得利益群體的強烈反對，這也是并軌講了很多年卻千呼萬喚始出來的主要原因。

在這一點上，法國的養老制度比中國還復雜：公務員、公有部門雇員、自雇者、農業者、私有部門雇員等，分別有自己的制度，各制度之間在繳費標準和福利待遇等方面都存在差異。特別是公有部門和私有部門之間，差別巨大，前者繳費時間短，養老金水平高，引起民眾的強烈不滿。法國從20世紀9 0年代初起就開始進行并軌改革，希望把公有部門和私有部門的繳費年限拉齊，但每一次都遇到來自既得利益群體的激烈反對，甚至導致政府下臺，最終用了將近15年的時間才基本實現預期目標。

中國面對的是同樣的情況。中國政府打算用3年的時間完成養老金并軌改革。盡管在改革的細節等問題上仍有疑問，但卻邁出了決定性的第一步。

按照國際通用的標準，一個國家60歲人口占總人口的比重超過10%，或65歲以上人口占總人口的比重超過7%就算進入了老齡化社會。以這一標準來衡量，中國從2000年起開始進入老齡社會，2013年中國60歲以上人口占總人口的比重已達15%，并且該比例還在持續提升。預測表明，未來40年內，中國將是全球人口老齡化發展速度最快的國家。老牌福利國家普遍遭遇的養老金收不抵支的問題也不可避免地擺到了中國政府面前。改革刻不容緩。

由人口老齡化引發的養老財政危機是世界性的難題，包括法國在內的老牌福利國家很早就開始了以開源節流為主要目的的改革，慣常的作法是降低養老金水平、提高養老金的繳費率、延長退休年齡等。但是中國的情況比較特殊，中國的養老制度在建立之時遵循了“廣覆蓋、低水平”的原則，已沒有降低的余地。而就在2015年1月份，中國政府宣布再次提高養老金水平，達到人均2000多元，最高的北京市超過3000元。其次，中國的養老金繳費率很高（28%，包括個人8%，雇主20%），在全球范圍內都屬于高水平，成為企業的沉重負擔，只有下調而沒有上升的可能。

因此，在不能開源節流的前提下，唯一可行、也是國際經驗證明最為有效的措施是，延長退休年齡。目前中國的法定退休年齡為男性60歲，女工人50歲、女干部55歲，而且從事重體力勞動者可以提前退休。相比較而言，歐洲大多數國家都將法定退休年齡延長到了65歲，個別北歐國家甚至延到了69歲。但是這項措施盡管合理但卻不得民心，同法國一樣，延遲退休在中國剛剛放出口風，就引起了民眾的激烈反對。就在2014年底，國務院副總理馬凱在向全國人大常委會作報告時還指出，關于漸進式延遲退休年齡，十八屆三中全會決定作了明確要求，但社會上分歧很大，認識并不統一。“退休年齡是推遲到63歲還是65歲？還有時機選擇、節奏掌握、配套措施以及監督實施的問題等等，都需要深入研究”。為減少改革的阻力，專家建議施行彈性退休，即早退者退休金遞減，延退者退休金遞增，早退還是延退，由民眾自己選擇。此外，專家還呼吁借鑒法國等國的經驗，在改革的同時兼顧公平，允許重體力等艱苦行業的從業者提前退休，因為艱苦的勞動可能已經提前透支了他們的健康。

而養老金并軌也為延遲退休鋪平了道路。之前，民眾認為政府延長退休的決定是出于一己之私，因為按照公職人員養老金的計發方法（參照工齡和退休前工資），他們退休越晚，退休金就越高，所以延退對機關事業單位工作人員有益。“雙軌制”取消則進一步昭示了政府改革的決心。

傳統上，中國人以居家養老為主，“養兒防老”這句中國老話十分準確地表達了這一點。盡管時代在不斷變遷，但是，由于養老保障制度欠完善，大多數中國人的養老觀念并未發生根本的改變，靠兒女養老的觀念依然根深蒂固。問題是，在獨生子女政策的作用下，中國的家庭結構正發生翻天覆地的巨變，傳統的多子女大家庭不復存在，子女的養老負擔十分沉重。此外，伴隨著競爭的加劇和城市化進程，流動就業、跨地區就業逐漸成為普遍現象，“空巢老人”現象日漸顯現。特別是在鄉村地區，年輕人去大城市務工已經成為常態，村莊里只留下老人和兒童，而中國的養老制度長期以來并沒有覆蓋鄉村地區（針對農村地區的養老制度剛剛起步不久，且養老金水平太低，每人每月目前提高到70元）。研究表明，目前中國有一半老人處于“空巢”狀態，鄉村地區尤甚。所有這些，都對傳統的“養兒防老”觀念構成了巨大挑戰，并迫使政府摸索新型的養老方式，如社區養老、機構養老等等。

中國的很多地區都在積極探索和試行新的養老方式，但效果并不理想。首要原因還是觀念問題。中國的老年人普遍對社會養老持抵制態度，將住養老院視作被子女拋棄，“只有無兒無女的人才去養老院”。在子女一方，也有同樣的顧慮，把父母親送往養老機構往往會背上“不孝”的罪名，受到親朋好友乃至街坊鄰里的指指點點，而“孝”即子女對父母的贍養義務，在中國傳統文化中占有十分重要的地位，所謂“百善孝為先”。其次是經濟因素，服務完備、設施完善的養老機構往往十分昂貴，一般家庭難以承受；價格低廉的養老機構，服務和設施又不盡人意，無法放心地讓老人頤養天年。如今，法國的一些具有豐富養老經驗的養老業集團有意進軍中國養老市場，但它們看重的是高端人群。對普通百姓而言，價格實惠、服務周到的養老機構仍然難尋。

為解決上述養老難題，專家們提出了以下思路：在完善養老保障制度的同時，以家庭養老為主，但給予社會幫助和支持，比如由社區、村鎮專業人員為老人提供護理、料理家務等上門服務。這種居家和上門相結合的方式，一方面不影響老人對家庭傳統情感的依賴，另一方面能極大地方便老人的生活。

有些大城市也開始探索以房養老的模式，即老人把房產抵押給銀行等金融機構，每月獲得養老金，去世后房產由金融機構處置。但是中國人有很強的家庭觀念，而且有把房產留給子女的傳統，把房產抵押給銀行，大多數中國人都難以接受。這種“前衛”的養老方式，要在中國推行尚需假以時日。