養老金為追求公平并軌

郭鐵

2014年末討論養老金并軌的余熱還未散去，國務院又于近日公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，使這項有關公社會公平的改革終于進入實操階段。

受訪專家認為，《決定》的出臺是推動中國社會進步的重大事件，并軌如同切掉了一個導致社會不公和收入不公的毒瘤，但在彌補資金缺口方面應當進一步明確路徑。而在部分事關切身利益的機關事業單位人員看來，并軌后還需要穩定的政策帶來穩定的預期，同時也應適當提高過低的薪資待遇。

沿襲20年前改革路徑

國務院方案已經出臺，政策落地還有待時日，但養老金改革早已成為各地機關事業單位人員私下熱議的話題。

王軍利（化名）2010年畢業后進入遼寧某高校人事處工作，如今已有近4年時間，每月拿到手里的工資有3000多元，在省會城市沈陽來說，他的工資并不高。

從2008年起，遼寧省高校招聘行政人員將不再配發編制，只能等學校編制空缺。因此，雖然在事業單位工作，但王軍利并不占有編制，每月還要自行繳納100元左右的養老保險，這也是他與在編同事唯一的差別。

王軍利說，雖然此次改革自己并未受到影響，但單位里有編制的同事則對改革十分關切。“年輕人擔心政策不穩，快退休的人則心里不平衡。”王軍利說。

上海金融與法律研究所研究員聶日明認為，如果站在機關事業單位人員的角度來看，此次養老金改革最理想的情況是制度不變，但如果站在政府和城鎮職工角度來說，最理想的狀態則是做到保險機制的一致。

《決定》出臺前，“圍觀”的企業職工關心兩個問題：一是改革后機關事業單位養老保險繳費標準是否與企業職工一樣;二是退休金計發標準是否相同。

聶日明認為，按照《決定》的表述，目前機關事業單位養老保險繳費方式、計發方式與企業職工保持了一致，而改革路徑也基本沿襲了20年前企業養老金改革的方式。“雖然這個方式不是最優，但基本兼顧了公平。”

根據《決定》，機關事業單位養老金制度改革后，將實行社會統籌與個人賬戶相結合的方式，單位繳費比例為工資總額的20%，個人繳費比例為工資的8%，這與目前實行的城鎮職工養老保險繳費方式和繳費比例完全相同。

此外根據《決定》內容，機關事業單位養老保險改革將基本按照“新人新辦法，老人老辦法”的方式執行。即《決定》實施后，新入職的人員將按照新辦法開始繳納養老保險（基礎養老金+個人賬戶養老金），而已經退休的人員則依舊由財政負擔養老金。至于已經工作一定年限且未達到退休年齡的“中人”，則實施的是“基礎養老金+個人賬戶養老金+過度性養老金”政策。

何為“過渡性養老金”？聶日明解釋稱，機關事業單位養老保險改革的難點就在于“中人”這一塊。“中人”的麻煩在于有工齡，但工齡期間沒有繳納養老保險，目前的改革政策與20年前企業養老金改革時面臨的問題一樣，解決途徑也一樣，即將“中人”此前未繳納保險的空白視同繳費。

“但錢從哪里來？這是個問題。”聶日明說。如果按照國務院公布的機關事業單位個人賬戶養老金計發月數表計算，60歲退休且繳費年限滿15年者，可以領取至少139個月的退休金。如果某機關事業單位人員滿足這個領取條件，那么他退休后每月領取的退休金將主要由基本養老保險和個人賬戶金額的1/139組成。

如果某“中人”現在已經工作了30年，再工作5年才能退休，那么從2015年改革算起，他個人賬戶里只累計了這5年繳納的費用，與上述正常退休者相比拿到的退休金將減少很多，過渡性養老金實際上解決了這個問題。

如果從計發標準來看，此次機關事業單位養老保險改革也基本采用了多繳多得、長繳多得的標準，由原來的按最終工資比例分檔計發退休費，改為如今的主要參照本人繳納水平計發，與企業職工計發標準基本保持了一致。

但在清華大學就業保障研究中心主任楊燕綏看來，職工繳費（8%）的屬性徘徊在稅、社會保險費和個人養老儲蓄之間，是困擾養老金制度的難題。

“《決定》一錘定音，由此明確了職工繳費的性質屬于以個人賬戶方式記錄和支取的社會保險費。個人賬戶具有權益記錄功能，無須實賬運營，全部進入現收現付的社會統籌。可見，中國職工基本養老金演變為具有中國特色的‘統籌賬戶現收現付+個人賬戶權益記錄’的混賬管理模式。”楊燕綏說。

替代率高于企業職工

雖然從繳費標準來看，王軍利和在編同事基本實現了養老金上的“平等”，但聶日明還是發現了編制內外的不同，那就是職業年金。如果王軍利無法享有職業年金待遇，那么退休后，他所領到的退休金依舊要比在編同事少。

根據《決定》第八條規定：“機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。”

聶日明認為，從“應當”二字的表述來看，機關事業單位今后實行職業年金的方向已經十分明確。與此相對的是，企業實行職業年金并不具有這種“強制性”，如果站在城鎮企業職工的立場來看，把“應當”改為“可以”，則更能夠體現與企業職工的一致性。

“機關事業單位職業養老金與企業年金不同。”楊燕綏在接受《民生周刊》記者采訪時也表達了相同意見。她認為，“應當”屬于強制性規定，企業年金則屬于自愿計劃。此外，為起到補充作用、不降低機關事業單位人員改革后的養老金待遇，12%的職業年金費率也高于企業年金。

聶日明粗略地算了筆賬：如果按照改革后的養老保險繳費標準和職業年金繳費標準計算，機關事業單位人員的繳費比率比城鎮職工約高出了43%。“我估計改革后機關事業單位新人養老金替代水平在60%至70%左右，‘中人’則因過渡養老金而略高，而一般企業職工的退休金替代率則為40%至50%左右，替代率還是比照企業職工略高，但與改革之前的百分之八九十相比已經明顯降低了。”

“其實，自1974年美國頒布《雇員搝收入保障法》以來，職業養老金（含企業年金）就成了一種‘合格’計劃，應當覆蓋60%以上的職工。但是，我國目前基本養老保險費率高，前幾年民營企業發展乏力，10年來只有約6%的職工享有企業年金，被稱為‘富人俱樂部’。為避免職業養老金和企業年金因差異過大，形成新的雙軌制，今后應重在支持企業舉辦年金計劃。”楊燕綏說。

目前，機關事業單位人員職業年金的具體實施辦法還有待人社部、財政部等部門制定。楊燕綏認為，方案制定部門要借鑒企業年金的經驗，對職業養老金的運行模式、稅收政策、受托人制度、投資策略、信息披露、支取年金等問題，應按照合格計劃原則作出具體的、可操作的規定。

資金來源應當明確

在聶日明看來，此次機關事業單位養老金并軌改革總體上比較徹底，但與當年的企業養老保險改革一樣，資金虧空問題如何解決依舊沒有明確。

“解決途徑是非常明確的：一種是依靠在職人員與退休人員的比例差值。過去退休人員薪資水平一直沒有降低，但在職人員繳費水平提高得很快，收得多一點，繳得少一點，可以彌補資金窟窿。”聶日明說。

第二塊資金來源是財政撥付。但據聶日明估算，目前機關事業單位在職人員共有不到4千萬人，如果算上退休人員則達7千萬人，養老保險資金缺口至少要5萬億元，如果平攤進15年或20年，則每年至少需要拿出兩三千億元。2013年我國社保支出共計14500億元，如果每年撥出3000億元給養老金，則相當于占用社會保障和就業支出的20%。

第三塊資金來源就是把國企收益撥到養老保險賬戶。這種方法在1993年時就討論過，但因難度較高則一直未能推行下去。

“需要明確的是資金缺口究竟有多大，使用怎樣一個正常化的機制把錢逐步撥進去。”聶日明說，“養老保險因為不是全國統籌，區域差距很大，大概一半以上省市都會出現問題。對于一些財政困難的地區而言，機關事業單位人員算是高收入階層了，對政府來說，這些人的工資已經是財政大頭了，如果沒有明確資金解決途徑，這些地區今后該怎么辦？”

聶日明認為，前一階段發生的黑龍江及河南等地教師罷工事件，表面上看是薪資待遇問題，但背后實則透露出當地政府在社保方面“已經抗不下去了”。“黑龍江沒有實行事業單位養老金改革，但還是繳了，且剛實施的前幾年沒有問題，越到后來越有問題。所以資金來源問題不明確，就很容易造成恐慌情緒。”

根據此次《決定》內容，機關事業單位養老金將單獨建賬，與企業分離。從操作層面上打破了此前外界的猜疑，即機關事業單位養老金改革會動用企業養老金賬戶余額。但聶日明擔心，雖然是分賬管理，但如果沒有明確的資金來源，還會存在挪用企業養老金的可能。

河南省南陽市某局副局長郭安（化名）則更關心改革后工資待遇能否提高。“現在我們對改革意見很大，主要就是怕個人繳費多了但工資卻不漲。”

1982年出生的郭安做了十幾年公務員，如今已至副科級別，但月工資只有2300元，“我到現在都還沒談女朋友，這點錢說出去都不好意思。尤其到北京學習時，跟那邊公務員的待遇一比，自己心里特別不是滋味。”

談到今后的制度建設，楊燕綏認為：“作為養老金制度建設來說，并軌只解決了由于身份帶來的不公平，尚不能解決養老金待遇的公平性、基金的持續性、參保人的流動性。三分政策，七分執行，中國養老金制度建設還有很多挑戰。目前的制度安排成本高、效率低，需要夯實費基和降低用人單位的費率。改革之后事業單位用人成本大大增加，基本養老保險和職業養老金的總和費率達到工資總額的40%，一方面迫使事業單位減少用人，另一方面應當適度降低費率。”