積極推進生態文明體制改革

夏光

中央到現在為止，構建了一個生態文明建設的頂層設計，也慢慢地成為藍圖，有幾個重要的文件，這些文件當中分別解決不同領域、不同層面的問題。我今天給大家講的有三個大的內容，任務、框架、難題，側重點放在難題上。

生態文明建設到底有哪些任務，我們以前也多次宣傳過，生態文明建設不能單純理解為是如何改善環境、如何修復生態，把空氣質量搞好了，藍天回來了，就是生態文明，不能單純這么理解。生態文明建設是一個大的體系，甚至它的重心是放在建設一種文明、良好的行為和意識，物質層面的改進其實只是表面，真正要改進的是整個社會，是我們人的意識、價值觀和社會制度體系等等，一切都有利于社會的自然和諧，這才叫生態文明。

中央《關于加快推進生態文明建設的意見》，要解決的就是給出推進生態文明建設有哪些主要任務，從它的目標來講，主要是提出建設兩型社會的目標，生態文明建設的目標不是單純地列出環境質量改善就可以，一定要建設一個資源節約型、環境友好型的社會。在這個主要的目標下面提出一系列具體的指標。

生態文明建設的主要任務有八項，第一是強調了要對國土空間進行整體規劃；第二是技術創新、結構調整，改變我們的發展方式；第三是促進資源節約利用，推動循環經濟、節能減排；第四是加大自然生態系統和環境保護的力度，修復生態，加強環境污染治理。我們一般意見會出在這里，建設生態文明就是保護好自然生態保護；第五是健全生態文明的制度體系，也就是建設一個良好的制度，其實是我們生態文明建設里面非常重要的目標和任務，有具體的安排；第六是搞好基礎工作，執法監督；第七是建設一個生態文明的社會，良好的社會風尚和社會意識；第八是總的體制機制和保障。

我們這樣回顧的目的是為了搞清楚生態文明建設中間，我們要構建一個體制或者制度體系，它基于整個生態文明建設中間什么樣的位置，八項任務，其中有一項就是制度建設。

下面來看第二個大問題，就是制度建設的總體框架，是由《生態文明體制改革總體方案》所做的頂層設計，668結構，6個理念，6項原則，8類制度。8類制度我們可以看這就是生態文明體制或者生態文明制度的總體部署，從產權改革開始，后面有國土開發保護、空間規劃體系，資源總量管理和節約，資源有償使用和補償，環境治理體系，市場體系，績效考核和責任追究，一共是八個方面，這八個方面就是生態文明體制全部的內容和總體內容。有時候體制和制度兩個詞是交叉使用的，講到體制改革的時候，其實包含了制度。但是整個生態文明有制度建設這項任務的時候，里面也包括了管理體制的設計和改革，兩個詞交叉使用。

重點放在生態文明體制的難點。最近有許多具體的部署。中央關于“十三五”規劃也講到了各種體制改革。

生態文明的體制就是以建設生態文明所需要的一種基礎性、常態化的條件和保障體系的總和，是國家治理體系的一部分。生態文明體制不僅僅是機構改革這件事，其實也包括了制度體系、組織體系、實施機制。機構改革只是組織體系這中間的內容。

這三個方面分別解決什么事情呢？制度體系主要是解決生態文明建設的動力問題，通過制度的設計，讓全社會有積極性來建設，出于責任也好、利益也好，不管是出于什么動機，只要是有利于生態文明建設，就需要有這樣的制度。機構要有一個組織體系，要有機構設置，有專門的人員來干這個事。最后是實施機制，要有錢、有經 費來源，這是體制的總體。

談到生態文明體制的難點的時候，也會反映在這上面，制度上有哪些難點，機構上有哪些難點。今天主要是講前兩個，制度和組織機構兩個方面有些什么樣的難點。

首先來看生態文明制度的難點。在中央所列的生態文明制度體系的結構里面，每一項、每一個領域里面都有需要突破和需要解決的問題，我們也可以把它稱為難點。

產權改革是列在所有制度改革難點里面的第一位。

第二個制度改革的難點是國土開發，主要是解決用途管制。

第三個制度改革的難點是多個規劃合一。

第四個制度改革的難點是資源節約要全面覆蓋。

第五個制度改革的難點是有償使用，有償使用主要在水等資源上面。

第六個制度改革的難點是市場體系，要通過市場的辦法，推動生態產業的發展。

最后一個制度改革的難點是履職追責，對領導干部、對企業責任人都要把責任明確下來，通過一套體制、機制追究責任。

下面再講一下環保機構改革的問題。習總書記說我們現在面臨的環保問題是有法不依、執法不嚴等等，跨區域的問題難以解決，需要加以改革。

第一個難題是到縣一級進行環境監測的能力很弱。

第二個難題是政府與環保機構派出的關系。

第三個難題就是管理上的人情關系。

第四個難題是遠程執法。

最后一個難題是地方環保局干部的人事升遷。

關于這些我們所說的難題，目前還沒有特別完整的方案應對這些問題，但我們還是要堅決地推進環保體制的改革。任何的改革都有利有弊，一定要堅決地貫徹中央的布局，現在遇到的問題跟當地的情況有關系，通過創新的辦法來解決。環保體制改革總的原則是要細分成地方的職能，總體上市級擔當，總體不會削弱地方政府的環保職能，也不會削弱地方的環保機構，而且還要加強這類機構。

總之，要在實踐中探索創新。我走過很多的地方，各個地方的做法都不一樣，因地制宜，經濟欠發達的地方好些，經濟較發達的地區他們覺得可能會帶來一些問題。中央關于“十三五”發展的總的精神，第一條是創新發展，所以中央對環保體制改革的安排，總體上是指導性、規劃性的安排，還是給地方留下很大的創新空間，地方再因地制宜，創造發明是完全可以找出一條新的路子，可以解決我們剛才所說的這些難題，也可以很好地實現中央所設定的改革目標。

（本刊記者郭梁根據錄音整理）