城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)人口市民化

李中斌　曹瑞陽

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程無法回避的課題，也是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量的必然途徑。

在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題引起政府和民眾的廣泛關(guān)注。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素必然要在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市獲得工作崗位、實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)公共服務(wù)和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)接納、身份認(rèn)同和文化交融的過程。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國獨(dú)特的一個(gè)人口群體，伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，人口流動(dòng)的規(guī)模、頻率也增勢(shì)明顯。2012年底，我國已經(jīng)有2.6億農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，考慮到統(tǒng)計(jì)覆蓋范圍的現(xiàn)實(shí)局限性，整個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于2.6億。根據(jù)有關(guān)部門推測(cè)，到2020年，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口規(guī)模將達(dá)到3.2億。我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，按戶籍人口計(jì)算僅約為35%。

從2002年到2012年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35%的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，我國目前處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長對(duì)城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)率超過50%，成為拉動(dòng)我國城鎮(zhèn)化水平的主要力量。

城鎮(zhèn)化不僅可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而且將成為擴(kuò)大消費(fèi)、拉動(dòng)投資、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的新動(dòng)力。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，勢(shì)必會(huì)阻礙我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先必須妥善解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。

問題與障礙

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的主要問題如下：

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)不高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中初中學(xué)歷占多數(shù)，且未受過正規(guī)技能培訓(xùn)，與企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的要求相比還有較大差距，影響就業(yè)質(zhì)量，在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。文化技能素質(zhì)的限制使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本積累、職業(yè)晉升、人際交往、心理抗壓和法律維權(quán)方面，不能滿足城市社會(huì)要求，成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一大障礙。

社會(huì)排斥使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后，無論是公共資源還是就業(yè)機(jī)會(huì)都會(huì)對(duì)城市居民造成一定威脅。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市多從事一些工資收入低、福利待遇差的工作，沒有社會(huì)地位，沒有政治權(quán)利，混跡在城市底層。“既沒錢又沒權(quán)又沒背景”的尷尬出身使得他們很難在城市中拓展社交網(wǎng)絡(luò)，獲得社會(huì)支持。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市主流社會(huì)，更加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度，阻滯市民化進(jìn)程。

流入地政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動(dòng)力不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)耗資巨大的工程，對(duì)于流入地政府來說，意味著大筆支出成本。農(nóng)民工與其他移民相比，就業(yè)能力和收入水平較低，在城市競(jìng)爭(zhēng)中極有可能成為潛在的失業(yè)者和低保人群。流入地城市往往會(huì)認(rèn)為，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口會(huì)導(dǎo)致城市失業(yè)率上升，增加政府社保基金財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還需要為農(nóng)民工及其子女提供義務(wù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，教育費(fèi)用支出必會(huì)大幅提高，而這筆費(fèi)用在實(shí)際操作中又多會(huì)由地方政府負(fù)擔(dān)，流入地政府很難有足夠的動(dòng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

作為理性的經(jīng)濟(jì)人，若沒有額外利益驅(qū)動(dòng)，流入地政府對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化自然不會(huì)盡心盡力，甚至還有可能阻礙。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難享有同等福利，權(quán)益受損嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難享受到與城市居民平等的權(quán)利，在住房、醫(yī)療、社會(huì)保障、子女教育等方面受到不公正對(duì)待，正當(dāng)權(quán)益受損嚴(yán)重。城市社會(huì)管理部門對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益受損案件不夠重視，查處不力，進(jìn)展緩慢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)步履艱難。不僅如此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市還很難享有相應(yīng)的政治權(quán)利，利益訴求缺乏訴諸政府高層的渠道，無力影響政策制定的結(jié)果。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本過高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，農(nóng)民需負(fù)擔(dān)沉重的轉(zhuǎn)移成本，主要包括心理成本和經(jīng)濟(jì)成本。農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市面臨巨大的心理成本，缺乏心理上的穩(wěn)定感和歸屬感，愛與尊重的需要難以得到滿足。

不僅如此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨沉重的經(jīng)濟(jì)成本，離開土地的保障，農(nóng)民唯一的保障就是自身勞動(dòng)力，就業(yè)就成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的首要問題。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除滿足自身生存需要，還要保障自身生命財(cái)產(chǎn)安全，就產(chǎn)生了對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)的保障需求。而要獲得這些保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必須繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)用。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難平等享受城市的政府補(bǔ)助性住房、子女義務(wù)教育、社會(huì)保障等福利。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化法規(guī)制度不健全。目前，我國各地關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理的法律法規(guī)多是一些地方性法規(guī)，缺乏全國范圍內(nèi)規(guī)范統(tǒng)一的專門管理規(guī)定。這樣導(dǎo)致的直接后果是，各地對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理規(guī)定不一致甚至相互抵觸，管理局面混亂。此外，土地流轉(zhuǎn)制度不健全，城鎮(zhèn)化過程中需要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民耕地、住房等權(quán)益問題，關(guān)鍵是土地制度的改革和調(diào)整。

保障轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益

要促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，筆者有六方面的政策建議。

一是增大農(nóng)民教育投資，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。由財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。中央政府和地方政府劃分責(zé)權(quán)，共同出資對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。可通過減免學(xué)費(fèi)，加大補(bǔ)貼的形式調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性。結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，因地制宜，探索有效的培訓(xùn)方式，注重職業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)用性和有效性。充分借助中職、高職、成人教育等已有平臺(tái)，擴(kuò)大職業(yè)技能培訓(xùn)的覆蓋群體，盡快將各年齡段農(nóng)民納入義務(wù)職業(yè)技能培訓(xùn)范圍。

二是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。首先，城市居民要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)，以平等開放的心態(tài)接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

其次，政府部門要加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，不斷增加城市居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)識(shí)，使城市居民在思想和行動(dòng)上接納并幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市生活。在全社會(huì)形成一種互相尊重、互相信任的良好局面，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的順利構(gòu)建。

三是增加流入地政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿和能力。首先，增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本比例，釋放地方財(cái)政壓力。通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，形成地方政府對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)激勵(lì)。每年由中央財(cái)政劃撥一定資金用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要流入地的公共服務(wù)支出補(bǔ)貼，以此增加流入地政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿和能力。

其次，嘗試由用工企業(yè)共同分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城為企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)輸送大量勞動(dòng)力，創(chuàng)造企業(yè)利潤。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠增強(qiáng)企業(yè)用工的穩(wěn)定性，減少因員工流動(dòng)而產(chǎn)生的員工技能培訓(xùn)費(fèi)用，企業(yè)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大受益者。根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，企業(yè)理應(yīng)負(fù)擔(dān)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本。

四是取消戶籍制度限制，保障社會(huì)福利均等化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化首先要改革的是戶籍制度，要還原戶籍原本的人口登記功能，取消依托戶籍的各項(xiàng)社會(huì)福利。消解戶口的城鄉(xiāng)區(qū)域差別，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的門檻。逐步放開城市基本公共服務(wù)限制，將覆蓋范圍擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，使農(nóng)民逐步擺脫政治經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)化、邊緣化命運(yùn)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化保駕護(hù)航。

五是政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分為私人成本和公共成本兩部分。私人成本是農(nóng)民工自身所需支付的市民化費(fèi)用，公共成本是農(nóng)民工市民化過程中流入地政府負(fù)擔(dān)的成本費(fèi)用。只有中央政府采取積極措施，在公共教育、職業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障方面勇挑重?fù)?dān)，才能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，二者形成合力，共同解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本問題，盡可能降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中農(nóng)民自負(fù)的私人成本費(fèi)用。

六是建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法規(guī)。我國迫切需要盡快制定出全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)、人員等作出明確規(guī)定，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的依法管理提供法律依據(jù)。用法律的權(quán)威來維護(hù)社會(huì)公平正義，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的正當(dāng)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供法律保障。

城鎮(zhèn)化是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的必然結(jié)果，也必將取代工業(yè)化成為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程無法回避的課題，也是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量的必然途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程雖然漫長且艱辛，但只要全社會(huì)凝聚力量、轉(zhuǎn)移人口市民化問題必會(huì)妥善解決，城鎮(zhèn)化事業(yè)也將取得顯著性進(jìn)展和歷史性突破。