聯合國新發展議程，為何飽受爭議？

方忱

千年發展目標的核心詞是“減貧”，而新議程的核心詞是“可持續”。理想主義太濃，而現實約束力不足的文件，往往最終退化成沒有實質性的綱領。

在9月27日閉幕的聯合國可持續發展峰會上，193個成員國一致通過了《2015年后發展議程》。在這場被認為是2000年“千年首腦會議”之后，國際發展領域最重要的會議中，100多個國家的領導人齊聚聯合國總部，逐一發表演說，表達對這份被潘基文稱作“人類歷史上決定性的文件”的支持。然而，無論從歷史經驗還是從現實條件來看，這份議程的前景并不那么明朗。

《2015年后發展議程》的前身是大名鼎鼎的“千年發展目標”。千年發展目標是在2000年的聯合國千年峰會上通過的。它以消除極端貧困為中心，以2015年為期限，制定了包括減半全球貧困人口、普及基礎教育、促進男女平等、降低母嬰死亡率、抗擊艾滋病和改善衛生條件在內的8項全球目標。這8項目標的進展，通過21項具體目標和60項官方指標來監測。

今年，千年發展目標的時限到期。就一些目標來說，這15年來完成得不錯。截至今年，世界的赤貧人口（每日收入1.25美元以下）已從1990年的19億人減少到了8.3億人—實際上，早在2010年，世界就提前5年實現了赤貧人口減半的目標。兒童在5歲前的夭折率和產婦的死亡率分別降低了48%和45%。由于有效的預防和治療，4300萬人免受結核病和瘧疾的致命威脅。艾滋病的蔓延也得到了一定控制，在撒哈拉以南的非洲，新感染人數正在穩步下降。放眼全球，21億人顯著提高了衛生條件。在普及小學教育方面，撒哈拉以南非洲更是在最近10年保持了中小學凈入學率年均18個百分點的增長。

但是，總體來說，千年發展目標的落實情況并不令人樂觀。首先，被視作重中之重的“減貧”雖然提前實現了目標，但它其實大部分依賴中國的成績。在中國，每天生活在1.25美元貧困線下的人數從1981年的8.35億人銳減到了2005年的2.07億人。但在非洲，減貧的進展非常緩慢，只有埃塞俄比亞、加納、塞內加爾和烏干達等少數幾個國家勉強達標。目前，全球的赤貧人口數量依然龐大，有8億人面臨饑餓的威脅。

雖然有所進步，但降低兒童夭折率、產婦死亡率，以及防控瘧疾的努力最終都和預期目標差距巨大;在基礎教育方面，仍有5700萬個孩子無法獲得小學的基本教育;全球有40%的人口面臨水資源短缺的困境;全球氣候變暖造成的極端天氣和海平面上升，平均每年導致3000萬人失去家園;共有9.4億人沒有廁所等改善的衛生設施;金融危機以后，婦女就業的增長進一步放緩，在更多的女性參政、更多的女孩上學之前，性別平等還遙遙無期。

尤其值得注意的是地區發展嚴重不平衡的現實。在千年發展目標的17項主要指標中，東亞國家完成了14項，北非國家有11項，東南亞國家有7項，而撒哈拉以南非洲國家僅有2項。顯然，除了東亞地區表現良好外，大多數地區并不能按期實現目標，而南亞、西亞、大洋洲、撒哈拉以南非洲等地區的進展，更是完全無法和全球總體成果掛上等號。

自從千年發展目標制定以來，相關爭議一直不絕于耳。它固然可以被看作人類文明的精神豐碑，象征著全球性的協調發展，但它暴露的種種問題也足以讓它不可避免地經歷失敗。而這，也預示了新議程面臨的挑戰。

首先，千年發展目標的大多數監測指標只籠統規定了截止日期，而且檢測數據的發布多以年為單位，難以具體量化。當年，法國總理克列孟梭抱怨美國總統威爾遜的《14點計劃》時曾說：“上帝很滿意地給了我們摩西十誡，威爾遜卻要給我們14個。”而在很多人看來，千年發展目標在效力上甚至還不如《14點計劃》—這種理想主義太濃，而現實約束力不足的文件，往往最終退化成沒有實質性的綱領。

另外，聯合國設置的標準和指標，基本都是以全球或地區的平均水平的形式出現，這種粗放的評估形式對于有針對性的扶貧、保護弱勢群體權益，并沒有太大作用。盡管聯合國也曾試圖將目標細化，但各國之間難以彌補的條件差異和意見分歧，使得可量化的目標一次次難產。

那么，作為千年發展目標的繼承和升級，《2015年后發展議程》會采取一種全新的模式嗎？

從剛剛出爐的峰會成果來看，新議程雖然大大豐富了千年發展目標的原有內容，但實質上并沒有根本性的變化。議程設立了17個可持續發展目標和169個具體目標，不再局限于減貧等傳統發展領域，而是大幅增加了經濟、環境等領域的目標。議程也初步制定了后續落實框架，要求建立國別、區域和全球3個層面的監督評估機制，還賦予了聯合國更大的監督職能，以期在2030年徹底消除極端貧困，并在健康、教育、性別平等、水與環境衛生、能源、氣候變化等議題上更上層樓。從內容上看，它比千年發展目標提出了更多的愿景，但舊有的問題并沒有得到解決。

目前，仍然難言這個雄心勃勃的議程能否在15年后為世界帶來預想中的變化。千年發展目標的核心詞是“減貧”，而新議程的核心詞則演變成了“可持續”。這種演變意味著更廣的議題和領域，也很可能意味著更寬泛的標準和監督。英國前外交大臣米利班德的點評代表了很多人的看法：“以我在政府工作的經驗，實現10個目標就是很難的了。而要同時實現聯合國的169個目標，對于最高效的政府來說都是無與倫比的挑戰。目標的過于龐大，也許會成為各國故意延緩進度的借口。”比爾·蓋茨在新議程出臺后的評論更耐人尋味：“你讀《圣經》的時候，會覺得刪減掉幾頁也無妨。畢竟它的主要精神你讀懂就行了。”

據估計，實現《2015年后發展議程》中的目標，至少需要3萬億美元的投入。但是，全球經濟目前仍深陷泥潭，對于大多數國家來說，很難有余力進行額外的支出。根據世界銀行和IMF最新發布的一份報告，在所有發展中國家中，超過半數國家的極端貧困人口數量可能會反彈，長期處于饑餓狀態的人口數量可能重新上升到10億人。在這種背景下，婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的權益，將會首先受到沖擊。

千年發展目標的實施階段，恰好和中國、印度、巴西等擁有大量人口的發展中國家的經濟快速發展時期相吻合。所以，這些國家當時有更多的余力創造就業、投資醫療和教育。但如今這些龐大的新興經濟體都已經放緩增速，實現新目標困難重重。

考慮到大多數國家正面臨財政挑戰，私人企業、非政府組織預計將發揮更大作用。但是，企業對目標國家的法制、稅收、基礎建設都有更高的要求，在那些最需要國際援助的地區，單憑企業、非政府組織的資本和人力是遠遠不夠的。

除了資金的缺乏，動蕩的地區局勢和頻發的武裝沖突也是新議程即將面對的重大挑戰。伊拉克、利比亞、敘利亞等地的武裝沖突，將不可避免地造成千年發展目標中已經實現的某些成果出現倒退。

另外，《2015年后發展議程》在制定過程中也暴露了裂痕。例如，原有的“建設和平、非暴力的社會”條款，其中突出了不少建設民主制度的細節，因不少國家提出反對，最終修改為“建設和平包容的社會、法治和有效力的制度”。還有國家提出，應在綱領中加入“結束外國占領”，但也遭壓制而不了了之。顯然，在諸多政治問題上，各國之間的立場并不像峰會中展現的那樣萬眾一心。

但至少，新議程和千年發展目標一樣，給人類文明的進步方向提出了明確的要求，而且確實也見證了可觀的進步。在2000年，大約一半的非洲人口每日賺不到1美元，艾滋病和瘧疾近乎失控，而剛果、利比里亞、塞拉利昂、蘇丹、烏干達、索馬里均深陷殘酷的戰爭。但如今，非洲的上述危機都已明顯好轉。有了議程的激勵，各項援助和建設都更有保障，各國間也更容易形成關于人類命運共同體的共識。就像美國前總統胡佛在1921年決定救援俄國饑荒時所說的：“我們的進展也許微小，但它承擔的意義比我們每一個人都要重得多。”