1949年以來的公務員薪酬改革漸進

麻曉天

自1949年以來，中國公務人員職級工資制度歷經四次改革和一次調整。

新中國成立初期，在公職干部分配上有供給制和工資制兩套薪酬制度，中共進城干部實行供給制，留用人員和新參加工作人員實行工資制。初期為了鞏固政權，中央政府將經濟建設的權限交給地方政府。

1956?年，為了減少腐敗，也為消除資源匱乏時代兩種分配制度并行造成的不公，中央政府開始有意識收權，廢止供給制而推行工資制的第一次薪酬改革就在這樣的背景下產生。

1956年6月16日，國務院通過了《關于工資改革的決定》，將全國干部的工資分為30級，全適應同一張工資表，同級別工資相同。為了反映出各地生活成本差異，全國還被分為11個工資區。

參考國民政府頒布的標準，1946年除“總統”和五院院長等選任官外，文官總共分為37個級別，最高一級的收入僅為最低一級收入的14.5倍。改革后減少到?30個級別，但最高一級和最低一級工資收入之差達到了36.4倍。第1類干部每個月有20元工資，每高一類工資標準增加3%，20元的工資在當時能購買144斤米或100斤面條。

1956年工資改革后，公職人員工資總額增加過多，農村地區公職人員工資水平比農民收入相對偏高，新參加工作的公職人員工資增長過快，與其他行業人員收入差距不斷拉開。

中央曾3次降低領導干部的工資標準，行政人員最高工資標準由1956年的644?元降為404.8元，降幅37.1%，最高與最低工資標準的倍數由28縮小到17.6。

盡管有所調整，但1956年建立的職務等級制度官階差序標準嚴格，建立起了一套官本位體制。不同級別的干部在工資以外還享受著相應待遇和享受標準，地方也想出不少方法補償，比如提供房屋、托兒所、理發室和食堂等。

以最典型的住房標準為例，上海市1956年工資改革時就按照行政級別將各級干部住房劃分成了十幾種待遇標準，明文規定：特甲級可享受200公尺以上的“大花園精致住宅”;特乙級可享受190-195公尺的“大花園精美住宅”：而九級以下分得的可能是“板房簡屋”。

看似高度集權統一的工資制在日后的執行過程中出現了很多弊端。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力?？雌饋碇醒胝畬べY管理事項有絕對權威，事實上地方的執行卻脫離了正常的軌道。

等級工資制在確定每個人的工資等級時是以其當時所負的責任、貢獻大小和本人的歷史情況作為依據。但數年之后，位高權重的干部陸續進入老年期，中青年干部逐步擔負了重要角色，職務變了工資待遇卻不變，改革迫在眉睫。

黨中央、國務院經過多次討論批準決定從1985年7月起實行“結構工資制”，改革規定機關和事業單位人員工資由4部分組成：職務工資、基礎工資、工齡津貼以及獎勵工資，突出了崗位因素。

基礎工資按工作人員本人生活費確定。一個職務設幾個等級的工資標準，上下職務的工資適當交叉，每人按擔任的實際職務及級別領取職務工資，國家主席和總理是辦事員工資的10倍。工齡工資按工作年限每年以0.5元計算，獎勵工資用以獎勵有顯著成績的公務員。

根據統計，1986年全國職工年平均工資為1271元，黨政機關和社會團體為1300元。

1985年的工資改革方案也明確了工資分級管理權限，體現了按勞分配原則，破除了論資排輩的觀念，調整了工資關系不平衡的歷史狀況。但問題也接連暴露：工齡津貼的標準太低未能發揮應有作用;獎金執行過程中人人有份;過度強調職務對工資的決定作用造成了高職位的不當擴張。

隨著改革開放的深入，1985年的結構工資制逐漸不適應形勢發展需要。1991年，“工資改革理論研究研討組”提出，適當的工資分權管理將會提高公務員隊伍的工作效率，有利于人才吸納和公務員隊伍精簡。

1993年開始進行了以職級工資制度為主的第三次工資制度改革。改革的主要內容是實行職級工資制，設職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資4個部分，并決定建立正常的工資增長機制。職級工資制度也延續至今。

1993?年工資改革的序言提到了要“防止高定級別、高套職務工資等現象發生”。此前的工資標準與部分地區的生活水平有極大脫節。1993年工資改革中出臺了地區津貼制度，試圖彌補中央所定工資與地方實際生活水平的差距，還要彌補當地公務員工資水平與其他企業工資水平的差距。

地區津貼又分為艱苦邊遠地區津貼和地區附加津貼。地區附加津貼是根據當地經濟發展水平和生活費用支出等因素來定，同時還要考慮公務員工資水平與企業職工工資水平的差距。一開始就被賦予極重的任務，但其實際執行并不理想。與此同時，通貨膨脹導致“工資價格螺旋”，出現官員“下?！崩顺?。

1993年工資改革的文件稱地區附加津貼的細則在1994年適當時候出臺，但迄今為止仍未出臺。當時的人事部部長宋德福曾歸之于經驗和人力不足。

由于監管不當，地區附加津貼產生了巨大的負面效應，成為“自肥”工具。重要部門各種額外收入的重要一部分成為了津貼的來源。地區津貼與當地生活成本、工資差距相關外，還取決于政府部門的汲取能力。

個別地方發放公務員津貼補貼的名目逐漸失序。中國勞動協會副會長蘇海南介紹，當時專門就“地區津貼補貼”現象進行過課題研究，發現各地擅自發放的津貼補貼名目達到三百多項。

從1996年開始，公務員平均工資的省際差距開始超過全國城鎮單位就業人員平均工資省際差距，并在2004-2006年間達到頂峰，公務員平均工資最高的北京是最低的河南、陜西的3倍多。

因此，2006年工資改革的重要目標就定在了“規范津補貼”上。此次改革要求地方的津補貼標準要根據“下管一級”的辦法報請上級政府審批。也對基本工資結構做了調整，基礎工資和工齡工資不再保留，級別工資權重有所加大。

2006年的工資改革直接塑造了今天的公務員薪酬格局。這次的改革在地方各部門之間進行“削峰填谷”，也出現了一些關鍵詞。比如“陽光工資”、“同城同待遇”以及“限高、穩中、托低”等。

2013年初推行的“八項規定”延續了“陽光工資”的改革精神。2013年8月，相關部門明確對違規發放津補貼、獎金、加班費、值班費、過節費和超標繳存住房公積金，或以有價證券、商業預付卡、實物等形式發放津補貼等行為進行懲處。

“陽光工資”與“八項規定”出臺后，一些機關原先“不上臺面”的收入被取消或變成“明補”，導致改革執行情況并不十分理想。

地區附加津貼制度一直沒有建立健全，缺乏一個地區之間津貼補貼標準的合理區間，仍然使各地財政自行發放，造成津補貼比重過高，且地區之間很不平衡，引發多方不滿。

自2006年工資改革后，公務員基本工資大約只占全部工資的30%左右，其余70%為各種津補貼。

早在今年1月19日，人社部副部長胡曉義證實，國務院辦公廳轉發了3個實施方案，一是公務員基本工資的調整，二是事業單位工作人員基本工資的調整，三是機關事業單位離退休人員待遇的調整。明確2014年10月1日起，調整機關事業單位工作人員基本工資標準、增加機事業單位離退休人員離退休費。

人社部新聞發言人李忠表示，這次工資調整的實際增資幅度并不高，月人均實際增加300元左右。在中國人民大學公共管理學院劉昕教授看來，此次推動職務與職級并行的改革，無法解決公務員工資改革面臨的最根本問題——無論是其中存在的基礎工資偏低的問題，還是隱藏的腐敗風險。這更像是在當前公務員士氣低落的情況下做出的安撫之舉，只是一項“臨時性的修補”。?但中國勞動協會副會長蘇海南認為：“公務員工資配套改革分為幾個層次，一是公務員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是與財政體制等的配套改革;三是完善公務員制度等方面的配套改革;四是與其他方面的配套改革?！?/p>

在蘇海南看來，接下來要將“養老保險制度改革與完善工資制度同步推進”思路變成現實，公務員建立養老保險制度，與企業職工處于同一制度框架，實現養老金并軌。

（引用文獻及參考資料：吳木鑾《公務人員調薪執行》、《The?Equal?Pay?Policy?in?China》《60年來，中國公務員怎樣發工資》;楊奎松《五十年代領導干部的工資住房轎車待遇》;馬亮《中國公務員工資真相與治理難題》;余東陽、蘇少之《中國公務員工資制度和工資水平的演變探析》）