復雜中國的多元治理體系

許光建 吳巖

【摘要】我國正處于體制轉軌和社會轉型的攻堅期，迫切需要在認真研究和借鑒西方理論精華的基礎上構建中國特色的國家治理理論。應在習近平同志“四個全面”理論整體框架指導下，實現國家治理、政府治理和社會治理的有機統一，以問題為導向實踐科學治理、民主治理、依法治理。促進政府角色的轉變，建立現代財政制度，推動治理主體能力提升，創新社會治理體制，健全治理體系的落地機制，穩步推進實現中國治理的現代化。

【關鍵詞】國家治理 政府治理 社會治理 治理理論 中國特色

【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.003

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》，下同）提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。把國家治理現代化提升到了一個前所未有的高度，充分表明了對國家治理的重視。當前，在全面深化改革的時代背景下，改革已經進入攻堅期和深水區，社會結構轉變引發的社會風險明顯加大，迫切需要完善和優化治理體系，提高治理能力。

中國治理理念的嵌入式發展

轉型時期中國治理環境的特殊性——復雜中國的映射。經濟發展面臨的新問題、新挑戰。在經濟新常態下，我國經濟發展進入由高速增長向中高速增長的換擋期和重視增長質量的結構調整陣痛期。同時，當前我國經濟發展中也存在著不平衡、不協調、不可持續問題，突出體現在經濟回升動力不足、產能過剩、財政金融風險加劇等方面。①在這些因素的作用下，一方面，市場體系的建設還不完善，市場失靈時有發生，面臨著傳統產業轉型升級和戰略性新興產業培育發展的雙重任務；另一當面，隨著經濟增速下滑，財政收入增速的下降與財政剛性支出之間的矛盾也將日益凸顯，如何避免“中等收入陷阱”為今后一個時期經濟體制的改革帶來了新的挑戰。

新型城鎮化建設面臨的壓力和“三農”問題依然嚴峻。城鎮化雖然表現為農村人口轉變為城市人口的過程，但在實際推進的過程中，許多地方基層政府盲目推進村鎮建設，農民“被上樓”現象普遍。忽視了城鎮化的建設不可能一蹴而就，需要政府社會管理、公共服務的穩步跟進。而且目前很多地區出現的“城市病”較為突出，由于人口膨脹導致了交通擁擠、房價高漲、看病難看病貴、上學難、環境污染嚴重等問題。

基本公共服務均等化的推進進程緩慢，關注重點由數量到質量轉變。一方面，不斷提高基本公共服務均等化程度依然是政府工作中的重點問題，當前我國的城鄉差距、地區差距，很大程度上也與公共資源配置的不均衡相關，城鄉二元結構的格局短期內不會得到根本性的改變，公共服務的設施配置與人均享有量在城鄉、區域、群體中的供給并不均衡，尤其是城市中的低收入群體、農村中的農業勞動者、農村轉移進城人口等這些最需要基本生活保障的弱勢群體所享受到的公共服務水平偏低。另一方面，隨著經濟發展水平的迅速提高，雖然各個領域中許多重要指標的進展達到“國家十二五規劃綱要”的預期，但廣泛的覆蓋率并不能保證公共服務的質量，城鄉社區公共服務設施建設尤其薄弱，部分設施人才支撐不足，服務水平偏低，運行效率不高，發展的質量和效益亟待提高。

政府自身改革任務艱巨。經過多輪的機構改革，政府行政體制改革仍未走出精簡—膨脹—精簡—再膨脹的不良循環，“服務型政府”的轉變還不到位，少數地方政府過度追求經濟增長、投資增長的發展模式依然存在，在不盡合理的政績考核機制和決策機制下，部分政府部門熱衷于能夠凸顯短期經濟效益的項目，而對那些財政投入較大、短期內不會顯現效果的公共服務項目并不積極，但這些項目恰恰是民眾需求較高的，由此導致公共服務供給與需求的錯位。

從社會管理到社會治理理念的轉變——應時代潮流之舉。我國的社會轉型和改革發展已進入攻堅期和深水區，改革中涉及多重利益關系的調整，以及經濟、政治、文化、社會、生態、黨的建設等多領域的難題，深化改革必然要涉及到牽動全局的敏感問題和重大問題，如所有制改革特別是深化國有企業改革、財政體制改革、金融體制改革、收入分配體制改革、干部人事制度改革等。②傳統的單中心的全能式政府社會管理模式已經無法滿足改革實踐發展的需要，需要多元治理主體的參與、互動與協商。

黨的十八大報告中提出更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，十八屆三中全會發布的《決定》中，不僅明確提出了創新社會治理體系，改進社會治理方式的命題，還將國家治理體系與治理能力現代化作為深化改革的總目標。政策語言完成了從社會管理到社會治理的轉變，凸顯了在社會轉型時期，完善優化社會治理對于解決社會問題、提供公共服務等具有重要的意義。

西方治理理論概述——從簡單照搬到科學借鑒

西方治理理論的發展歷程和主要流派。隨著“空心化國家”的出現，政治—行政二分法和官僚制理論在解決公共管理領域難題時飽受質疑。20世紀90年代以來，“治理”一詞在西方學術界十分流行。正如學者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。③公共管理學者對治理的興趣與日俱增，在語言上對治理一詞的運用較為偏愛。

治理理論的代表人物之一——羅茨（R . Rhodes）詳細列舉了六種關于治理的不同定義。這六種定義是：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。（3）作為新公共管理治理概念的復雜性的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。（5）作為社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（6）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。④治理的不同定義反映了對治理理解的不同角度，相應地產生了治理的不同流派。

全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理，既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。⑤該定義的內涵和外延較為寬泛，可以將眾多治理子概念囊括其中，涵蓋的共性特點是傳統意義上由政府履行的職能越來越趨于向市場、社會擴散和轉移。根據治理主體的多元化，劃分為政府治理、社會治理和公民治理等范疇；根據治理方式的多樣化，衍生出多層級治理、多中心治理、合作治理、整體性治理、跨域治理、協同性治理、網絡化治理、協商性治理、自主治理、適應性治理等概念；根據治理領域的多層次，劃分為全球治理、地方治理、基層治理、社區治理、城市治理和農村治理，以及互聯網時代的電子治理等新型治理形態。

公共服務市場化同新公共管理運動密切相關，實際上將治理等同于新公共管理。唐納德·凱特爾（Donald Kettl，2000）論述了二者之間存在的共性：生產效率、市場化、分權化、政策、問責制，而蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）和約翰·皮埃爾（John Pierre，1998）認為雖然新公共管理和治理理論在概念上存在很多交疊，但卻是兩個不同的、獨立的思想框架，例如治理是民主政治意識形態的一個組成部分，是一種政治理論，關注過程，而新公共管理更偏重于思想意識，是一種組織理論，關注結果。⑥治理理論在公共服務供給效率的提高方面與新公共管理的工具理性不謀而合，在多元主體的參與治理中凸顯了民主的價值理性。

地方政府的分權化和執行機構的自主化，與行政聯合理論密切相關。弗雷德里克森的管理聯合理論強調治理是在集權逐漸弱化、區域界限的重要性逐漸下降及普遍存在制度分散化的情況下，行政管理中橫向及制度內部縱向的聯系。⑦

上述論點集中于政府角色的轉變、公共服務供給主體的多元化以及決策過程的多中心，屬于政府治理和社會治理的范疇。

西方治理理論在中國的適用性分析。西方治理理論的局限性：模糊性、碎片化和理想化。治理理論的碎片化。由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在很大程度上被認為是對變革時代經驗實踐的認知，而不是具有內在一致性的理論體系。⑧治理并沒有形成統一的理論體系，呈現出碎片化的形態。而我們正在進行的中國特色社會主義的建設需要系統的理論框架做指導。

治理理論的理想化。一方面，西方的治理理論試圖通過各主體的參與和網絡化的互動實現政府、市場、社會三種資源配置機制的優越性，但必須認識到上述資源配置機制的弊端也會凸顯；另一方面，政府職能的調整需要其他公共組織或個人具有相應的能力，治理效應的發揮依賴于諸多前提條件的滿足，并不是所有的國家和地區都具備實施治理的條件，例如公民社會的良好培育與發展，法治契約精神，另外，信息不對稱、價值和目標的多元化和沖突性、各主體擁有的資源分布不均等，因此，不可避免的會發生治理失靈的現象。

治理的模糊性。一方面，隨著人口流動的增強，轄區之間的界限日益模糊，政治轄區和公共管理之間的聯系逐漸減少；另一方面是公共管理領域內各主體之間的界限和責任日益模糊，它表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。⑨治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標所致。⑩治理理論的模糊性降低理論的可操作性，為制度政策執行偏差留下空間。

著名學者鮑勃·杰索普將治理理論的內在困境概括為四種兩難選擇，合作與競爭的矛盾，開放與封閉的矛盾，治理性與靈活性的矛盾，責任與效率的矛盾。?這四種矛盾表明治理過程中同樣充滿著悖論，如何化解這些悖論，就需要實踐的不斷探索，形成符合自己國情的治理模式。

西方治理理論與中國實踐的契合性分析。

第一，中國制度的自主建構。我國正經歷了一場循序漸進的經濟改革和社會體制轉型。在經濟方面，已經擺脫了過去高度集權的計劃體制，形成了具有中國特色的市場經濟體制；在政治方面，政治體制業已告別過去的那種建立在超凡魅力權威之上的、權力高度集中的人格化集權政治體制，向制度化、民主化和法治化的政治體制轉型。?當代政治運行過程中的一系列穩定重復的重大現象：集權與放權的交替往復、整頓治理的運動型機制、綿延不斷但收效甚微的政治教化活動、舉步維艱的政府理性化和法制建設發展、政策執行中的變通和共謀行為。?在經歷了全能式的高度集權下的國家治理模式之后，中國的制度改革是一個放權讓利、利益調整的過程。社會問題具有鮮明的中國轉型特色，不能簡單地照搬西方的理論指導我們的實踐。

第二，城鄉二元結構下的制度困境。二元經濟結構下的戶籍制度下，附著在戶籍身份上的社會福利和公共服務呈現出人為的消費壁壘，雖然在短期來看非常不合理，但是也要看到戶籍制度在一定程度上的合理性。因為在中國的城鎮化進程中，如果不對大城市人口實施一定控制策略，而是放任不管，那么必然會形成某些發展中國家存在的大規模的貧民窟現象，對社會穩定與發展均會造成不可逆轉的消極影響。如何改革現有戶籍制度，使之具有更大的彈性，這是中國在社會轉型發展中的特殊問題。

第三，多元主體的參與缺乏技術上的可行性。治理的根本精神是契約觀念，這種精神深深地蘊藏在西方以平等自由權利為核心的公民文化之中。在個體層面，它要求自由精神、平等觀念、責任意識、參與意識和互利互惠的精神。?而在中國，人們的自主性、政治參與性有待進一步提高，傳統的清官思想和管制理念依然有一定市場。

公共治理作為國家失效與市場失靈的一種補充機制，是在政府與社會之間相互合作達成共識的一種狀態，它要求各個主體性力量的成長與自主，特別是要求公民社會的出現，然而，在當代中國，一個自主的、健全的，與國家形成適度平衡的互動合作的公民社會的完全確立，還尚須時日。?西方發達國家的市民社會比較成熟，存在著大量不受政府控制的非營利組織，這些組織的成員具有獨立性，自由平等的意識、維權意識比較強，政治參與的積極性比較高，民眾自發地組織起來改善自身狀況、尋求基本權利。而在當下的中國，社會組織的發展很大程度上依賴政府，行政化傾向嚴重，官辦色彩濃厚。社會組織在成立注冊上還受到諸多不盡合理的限制，發展的空間有待進一步擴展。同時，社會組織資源有限，財力、人力資源的缺乏也限制著社會組織發揮應有的作用。

第四，西方治理理論的精華借鑒。實現國家治理體系和治理能力現代化，不能等同于西方化。治理體系和治理能力并沒有一個全世界通用的模式。中國轉型升級期肯定需要綜合性治理理論。需要政府和社會力量合作。需要借鑒發達國家，尤其是新加坡、韓國等亞洲國家或地區的經驗與做法。

總的來看，雖然還未形成比較完整的理論體系，但是治理概念在政府治理層面上已經形成了一定程度的共識，表現為：政府角色的轉變，公共服務提供的多中心化，公共決策過程的多主體化，政府組織結構的分權化，強調地方政府管理的自主創新，等等。現在迫切需要的是總結改革開放中的實踐，建立中國特色的治理理論，實現自主創新與西方經驗借鑒的有機結合，從而實現國家治理體系和治理能力的現代化。在這個方面，已經有一些學者提出了很多有價值的建議，例如周雪光（2012）?指出，運動型治理機制是中國歷史上國家治理過程中發展起來的針對官僚體制失敗的應對機制。賀雪峰、董磊明（2005）?區分出中國鄉村治理的四種類型：原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型。黃宗智（2008）?提出集權下的簡約治理模式，特點是以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政等。

中國特色治理體系構建——實現治國理政的現代化

把握中國國情的特殊性，立足于中國所處的特定歷史發展階段，是構建中國特色理論體系的重要前提。黨的十八大指出，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。在任何情況下都要牢牢把握社會主義初級階段這個最大國情，推進任何方面的改革發展都要牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際”。?中國共產黨的領導、人民當家作主和依法治國這三者的有機統一是我國政治制度的根本特征，是我國最重要的政情，毫無疑問，我國治理體系建設和治理能力現代化推進都要在這一制度框架內進行。

完善頂層設計，實踐“四個全面”戰略布局。習近平同志提出“四個全面”的發展戰略布局，全面建成小康社會是實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步；全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化；全面依法治國，是全面深化改革的“姊妹篇”，形成“鳥之兩翼、車之雙輪”；全面從嚴治黨標定路徑，鍛造社會主義現代化事業更加堅強的領導核心。

改革是社會進步的動力和時代潮流，法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，從嚴治黨是執政黨加強自身建設的必然要求。四者不是簡單并列關系，而是有機聯系、相互貫通的頂層設計。“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰，是我們黨治國理政方略與時俱進的新創造、馬克思主義與中國實踐相結合的新飛躍。

十八大報告中強調要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥地推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，這是建設國家和社會治理體系的基礎。

以問題為導向的治理邏輯，實現從社會管理到整體性國家治理的轉變。根據人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾，整體性治理強調“以問題解決”作為一切活動的邏輯，使得整體性治理必須充分利用包括政府在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢，自發生成多變的網絡治理結構。?

關于實現國家治理體系和治理能力的現代化，習近平總書記進行過系統論述，他指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”

實現全球治理、國家治理、政府治理和社會治理的統一。治理理念內化于國家的內政外交政策中，全球治理和國家治理實際上是政策在國際和國家層面的不同體現。在國際層面，倡導全球治理的“中國路徑”，促進國際治理規則的公正合理。習近平同志強調中國將繼續同廣大發展中國家站在一起，堅定支持增加發展中國家特別是非洲國家在國際治理體系中的代表性和發言權。推動全球治理理念創新發展，發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點，繼續豐富打造人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念。在全球化的情境中，力求做到融國家治理和政府治理于社會治理之中，逐步實現從國家、政府治理社會，到國家、政府與社會的共同治理，再到國家、政府與社會的相互治理的歷史新跨越、新境界。在國內層面，通過“四個全面”戰略布局實現國家治理體系和治理能力的現代化，是現階段國家可持續發展的重要任務，是解決社會轉型期間深層次問題的治理之道。通過全球治理和國家治理的相互關聯和統一，實現好和維護好中華民族的利益和最廣大人民群眾的根本利益。

實現科學治理、民主治理和依法治理，加強“法治”和“德治”的結合，弘揚社會主義核心價值觀，“富強、民主、文明、和諧”是國家治理層面的價值取向。“自由、平等、公正、法治”是社會治理層面的價值取向。“愛國、敬業、誠信、友善”則是國家治理對公民個體的價值要求。“社會主義核心價值觀從上述三個方面為國家治理體系及其現代化起到了定向導航的作用，國家治理的現代化為踐行社會主義價值觀提供載體。”

建立現代財政制度，健全政府治理體系。在國家治理中，財政發揮著基礎和重要支柱的作用。作為經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革的一個交匯點，在全面深化改革的總棋局中，財稅體制改革事實上是一個重點工程。建立和完善現代財政制度，實際上也是一個治理構建和完善的工程。科學治理：建立全面規范、公開透明的預算管理制度，全口徑預算管理機制加強了財政的規范化；建立跨年度預算平衡機制和權責發生制的綜合財務報告制度；公眾參與和民主治理：實施預算公開，加強對政府部門的監督；鼓勵公民積極參與民主決策，適時推進參與式預算。依法治理：實施稅收法定，促進稅制結構優化，增強地方政府的財力。分權治理：改革財政管理體制，建立健全事權與支出責任相匹配的制度，明確政府的職能范圍，處理好從中央到地方不同層級政府之間的關系。

推動治理主體的能力提升，創新社會治理體制。政府作為最重要的治理主體，要切實履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護等職能，必須不斷加強能力建設。從目前來看，建設互聯網+時代下的智慧政府，實踐電子治理與數字化民主是一個重要任務。在政府規模穩中有降的前提下，必須提高政府工作效率。同時，要把政府的部分職能在治理過程中逐步分散至社會組織，減輕政府負擔和壓力，同時也是對社會組織發展的一種實際支持。當前，要通過繼續深化行政管理體制改革和事業單位分類改革，精簡行政審批手續，明確政府各層級、各部門之間的責、權、利劃分，提高政府行政管理的效率。同時在政府機構改革過程中充分重視社會組織的培育。中國社會組織的發展需要政府的培育與管理措施，通過政府購買公共服務等形式增強社會組織的能力建設，發揮其在治理過程中特有的優勢。

強化政策執行的力度，健全治理體系的落地機制。有針對性地對多樣化的治理工具進行選擇。政府要針對不同的政策議題（如環境保護、社會治安、社區服務等），結合不同的資源限制、政治壓力以及過去經驗教訓等情況，在工具箱（government tool box）中選擇單一或多重組合的有效工具（強制性工具、混合性工具、自愿性工具）。針對治理本身存在的局限性以及治理失靈，探索形成一套有效的治理機制，信任、協商、學習、監督、評估機制，使得治理體系能夠落到實處。

注釋

徐紹史：《就“經濟社會發展與宏觀調控”答記者問》，中國網，http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2014lianghui/2014-03/05/content_31652075.htm，2014年3月5日。

趙振華：《改革進入攻堅期深水區 有四大具體表現》，網易新聞，http：//news.163.com/14/1202/06/ACEKN70700014AED.html，2014年12月2日。

[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學雜志》，1999年第2期。

[美]羅茨：《新治理：沒有政府的管理》（The New Governance： Governing without Government），《政治研究》，1996年第154期。

參見全球治理委員會：《我們的全球之家》，牛津大學出版社，1995年，第2～3頁。

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魏濤：《公共治理理論研究練述》，《資料通訊》，2006年第7期。

徐湘林：《轉型危機與國家治理：中國的經驗》，《經濟社會體制比較》，2010年第5期，第12頁。

周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期，第67頁。

聶平平：《公共治理：背景、理念及其理論邊界》，《江西行政學院學報》，2005年第4期，第7期。

周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期，第105～125頁。

賀雪峰、董磊明：《中國鄉村治理：結構與類型》，《經濟社會體制比較》，2005年第3期。

黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》，2008年第2期。

《十八大報告全文》，新華網，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012年11月19日。

胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2010年第1期。

《積極有為，推進全球治理體制變革——解讀習近平在中共中央政治局第二十七次集體學習時的講話》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_128318652.htm，2015年10月。

喬耀章：《從治理社會到社會治理的歷史新穿越——中國特色社會治理要論：融國家治理政府治理于社會治理之中》，《學術界》，2014年第10期。

高培勇：《論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設》，《中國社會科學》，2014年第12期。

孫柏瑛、李卓青：《政策網絡治理：公共治理的新途徑》，《中國行政管理》，2008年第5期。

責 編∕馬冰瑩