完善養老基金入市運營監管法律對策

趙昭

【摘要】從養老保險的發展歷史來看，無論采取哪種模式，其最基本的原則和目的，都是為了養老基金的安全和保值增值。因此，加強對我國養老基金入市運營的監管，完善與之相關的法律制度，對于加快完善養老基金投資政策，增強養老基金的支撐能力，促進養老保險制度的可持續發展具有十分重要的意義。

【關鍵詞】養老基金 運營監管 法律制度

【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

隨著我國進入老齡化社會步伐的加快，社會對加快養老保險制度改革的迫切性提出了更高的要求。2015年8月17日，國務院批復的《基本養老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布，拉開了拓寬我國養老基金投資領域改革的序幕。《辦法》的公布實施，意味著養老金全面委托投資時代的開啟。養老保險基金作為一種相對凝滯的資產，是職工在工作期間所積累的資金，因而在資本市場上，被認為是偏好股份收益性的投資性較強的穩健型機構投資。養老基金進入股市運營的效果，直接關系到養老保險投資運營目標的實現，只有健全和完善規避養老基金入市風險的法律制度，才能確保入市基金資產的安全，實現養老基金保值增值。

養老基金概述

養老基金的概念。養老基金，是指由發起人和受益人（將來受益）收集、匯聚并進行投資的基金，它為個人在工作期間積累儲蓄，作為其退休后的生活保障。①目前，從我國情況來看，作為世界上人口最多的國家，我國已經開始邁入老齡化社會。截至2011年底，中國60歲及以上老年人口已達1.85億人，占總人口的13.7%。到2014年老年人口過2億，并以平均每年增加1000萬的速度進入中國社會。正如人們形容的那樣“中國可以稱得上是‘跑步進入老齡化’”，是一個未富先老的社會。社會養老保險基金（以下簡稱養老基金）是養老體系的組成部分，重視加強對我國養老基金的管理，完善我國養老基金投資監管法律制度，是一件關系到未來社會穩定的大事。

我國養老保險制度體系。主要由三部分組成：第一，基本養老保險基金。是指國家為了保障勞動者年老后的基本生活需要，依照一定的法律程序，通過強制手段依法籌集的養老保險資金，屬于地方養老金。采取用人單位和職工個人繳費的辦法，由社會統籌和個人賬戶組成。由于這一制度是由國家依照法律，由政府強制建立起來的，任何用人單位都必須無條件地依法、按時、按稅率繳納養老保險稅（費），同時，基本養老基金的投資運營、投資方向和數額等均需嚴格按照規定依法進行。由于基本養老基金是職工在職時按照企業職工工資的一定比例籌集的，需要長達數十年的積累，并在退休后才能領取，如依法將這種長期性和穩定性較強的資金投資到適當的領域和方向，可獲得較好的投資回報并能實現基金的保值增值。第二，補充養老保險基金。是用人單位為了提高職工在退休后的生活水平，在自愿的基礎上籌集以補充養老保險的資金，由企業委托合格的養老基金管理人管理。一般其來源為企業年金及職業年金。由于補充養老基金是用人單位根據自身的效益情況自愿建立的，所以一般來說經濟效益好的單位才會加以考慮繳納；補充養老金大多由用人單位繳費，且其資金全部委托給基金管理公司、信托投資公司等機構投資運營，這也就決定了在投資過程中是以實現投資效益最大化為目標。第三，全國社會保障基金。屬于養老保險的戰略儲備資金。全國社保基金的主要來源是政府的財政撥款，也有一部分來自國有股減持。由于全國社保基金是政府管理部門為了補充和提高基本養老保險未來的支付能力、儲備用于人口高峰期來臨時，萬一出現養老保險基金入不敷出的支付危機而建立的基金，基金是由政府撥款設立的，由全國社保基金理事會負責管理，避免了基本養老保險處于各省管理的分散狀態，為基金的安全和保值增值提供了有利條件。

上述三種不同層次的基金所有一個共同點：即使用上的專項性，基金只能用于社會保障事業，任何機構和個人都不得以任何理由和借口侵占或挪用這些“養命錢”。

國際上基本養老保險資金運行法律制度

國際上養老保險法律產生的時代背景。現代意義的養老保險法律最初起源于德國，在當時的政治、經濟和社會背景下產生的。1889年，《老年和傷殘保險法》的發布，標志著世界上第一部現代意義上養老保險法律制度的誕生，使勞動者有了抵御年老風險的保障。該法明確將養老保險作為國家強制性的繳費計劃，強調了養老保險權利與義務的關系，德國的養老保險理論為此后許多國家所效仿，奧地利、瑞典、匈牙利、丹麥、挪威、英國、法國、羅馬尼亞等歐洲國家也于19世紀末20世紀初先后制定了養老保險法。②此后，美國以1935年頒布的《社會保障法》為前奏，拉開了整個社會保障法律發展的序幕。英國以1942年發布的《弗里奇報告》為開端，于1946年先后頒布了《國民保險法》、《國民健康法》，全面建成了防范老年、疾病、失業等風險的社會保險法律制度；1948年，英國宣布成為世界上第一個福利國家，隨后，挪威、瑞典等國紛紛建立了福利國家。國際上養老保險法律制度從創立到發展，是在不斷調整和改革中的，每個國家都有自己不同的具體國情，很難找出完全相同的法律制度，各自的做法也都有待實踐的檢驗。

國際上流行的養老基金法律制度。可分為現收現付制、基金積累制和部分積累制。第一種是現收現付制，指正在工作的一代人依法向養老保險經辦機構繳費，用來支付已退休人員的養老金。簡單地說，就是下一代人供養上一代人。優點在于繳費比率的確定和調整比較靈活，該制度一經建立不需要經過較長時間的基金積累過程，可以較少受到通貨膨脹、金融危機等天災人禍的影響。缺點在于供養能力是隨著退休人口比例的增加而發生反方向變化，特別是在人口老齡化的狀態下，可能出現某一代人難以由下一代人供養的現象，不容易應對人口老齡化的挑戰。第二種是基金積累制，指正在工作的一代人為自己將來退休后領取養老金向養老保險經辦機構繳費，養老保險經辦機構對籌集的養老基金投資運營，本金和受益用來支付未來養老金的籌資模式。③簡而概之就是“同代自養”，這種基金制的特點是，投保人繳納的養老保險費就是將來自己領取的養老金的來源，職工將來領取的養老金多少取決與養老保險個人賬戶的積累額即本金與投資運營所得回報之和。④由于該制度一般積累的基金規模較大，為了抵御物價上漲帶來的通貨膨脹風險，需要投資運營，所以難以規避投資風險，面臨的貶值壓力比較大，尤其是當金融危機來臨時其不足就顯現出來。第三，部分積累制是現收現付制與基金積累制的結合。鑒于二者各有優點和不足，實行部分積累制無疑是明智選擇。我國的基本養老保險制度是典型的部分積累制。

從養老保險的發展歷史來看，各國都走過了不斷探索和改革的過程，且一直處于對各種制度和模式選擇的爭議聲中，包括德國從最初選擇基金制改變為現收現付制，也有智利從現收現付制轉變為基金制，還有中國從國家統包型的養老制度轉變為社會統籌和個人賬戶向結合的部分積累制類型。⑤至于哪種模式更好，都有待社會實踐的檢驗，但無論采取哪種特殊措施，其最基本的原則和目的，都是為了養老基金的安全和保值增值，而從以上基本養老保險資金運行模式來看，都需要面臨不同的管理風險和挑戰。

我國養老基金投資運營管理模式的選擇

近十多年來，我國養老保險事業得到了較快的發展，截至2014年底，養老基金的結余達到3.5萬億元。與此同時，保值增值方面的問題也很突出。據世界銀行預計，從2005年到2040年，中國的老齡人口將從2.84億增長到4億多，人口老齡化的快速到來，使得養老基金面臨一個巨大的保值增值壓力。從管理者的角度出發來考慮，如果我們把養老基金一味存在銀行里，追求絕對的“票面安全”，無疑帶來的是實際貶值的巨大損失，而如果在投資方向上稍有疏忽，又將面臨著市場波動的巨大風險，因此，養老基金的安全關系著未來社會的穩定，每一步改革政策的出臺都是慎重決策的結果，如果用“如履薄冰”來形容并不過分，這就是目前我國養老基金管理的兩難選擇。《基本養老保險基金投資管理辦法》頒布后，明確了投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于養老基金資產凈值的30%。這意味著我國養老金全面委托投資時代的開啟。

目前，世界各國的基本養老基金大多是以政府為主進行管理的，都采取以委托代理方式，由養老基金委托給基金管理公司等機構投資運營。由于美國在養老基金立法中的規定在世界各國相關立法中是最為全面、最為完備的，包括英國、加拿大、澳大利亞、日本等發達國家及一些發展中國家都學習和效仿美國的立法經驗并予以應用，例如在英國，養老金資產已占其國內生產總值近五分之四；日本也以法律形式規定，建立養老金的企業無權自行運用養老金的資金，必須委托信托銀行、人壽保險公司或投資顧問公司進行運用。⑥我國養老基金亦應借鑒國際經驗，逐步改變經辦主體直接投資運營的管理模式，采取委托代理或信托的方式，讓符合條件的基金管理公司、證券公司、養老金管理公司等投資機構通過契約方式或者投標的方式參與養老基金的投資運營，實現基本養老基金的保值增值。

養老基金入市面臨的風險

代理風險。目前，我國的法律法規規定了養老基金的投資運營采取委托代理的管理方式。但是在代理人和委托人之間，由于雙方所追求的目標函數不一致，加之管理中存在的信息不對稱等因素，代理人手中所經營的不是自己的資產，往往不能像管理自己的資產那樣努力，甚至還可能出現代理人追求的不是受益人利益的最大化，而是自身利益最大化，從而損害委托人和受益人利益的情況，如濫用職權、瀆職及欺詐事件的發生，還有諸如盜取養老金違法進行自我投資等情況，代理風險隨之產生。

市場風險。是指由于股票價格的變化所導致的養老基金投資受益的不確定性。由于在證券市場上能夠引起股票價格變動的因素比較多，股市跟經濟發展的上漲、下跌連在一起的，如經濟周期、利率變化等，由于我國股票市場起步較晚，股票市場發育還不成熟，存在上市公司治理等問題，所以我國養老基金入市，會面臨較高的市場風險。

管理風險。管理風險主要是由于投資經營決策失誤、管理不善等原因造成。根據美國的謹慎投資人義務，養老基金管理人或投資管理人在從事投資管理活動時，要遵循受信人義務的標準，而且也要遵循“統一謹慎投資人法”規定的謹慎投資人規則，具備與所從事的投資行為相適應的技能，以減少或避免投資損害的發生，為此，強化對養老基金投資管理人的監管勢在必行。

完善養老基金入市運營監管的建議

建立養老基金投資的信息透明制度。信息是影響投資行為的關鍵性因素。真實、準確、完整與及時的信息披露有助于投資者采取合理的投資決策，降低市場中的信息不對稱程度，降低投資風險，由于養老基金是一種公共基金，用之于市場投資就應該是透明公開的，各個國家對此都有明確的立法，例如，美國在《雇員退休收入保障法》中規定了有關養老基金要向參與人和受益人提供信息披露的義務，我國應該借鑒這一規定，建立年報制度，由管理機構每年向社會公布投資的收益情況和財務報告，讓公眾有知情權，并且能夠接受社會的監督。

加快養老基金省級統籌步伐。按照國務院發布的《基本養老保險基金投資管理辦法》，省、自治區、直轄市人民政府作為養老基金委托投資的委托人，負責制定養老基金歸集辦法，將投資運營的養老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。這就為我國的養老基金入市運營制定了具體實施步驟。如此，當前養老基金入市要解決的首要問題，是按計劃將錢收上來，否則入市投資也就無從談起。從長遠來看，將養老基金結余向省級社保歸集，統一委托給全國社保基金理事會，或者設置中央層面的專門機構運營，由全國統一管理，對于提高基礎養老金的運營風險耐受能力具有積極的意義。但是目前這并不是一件容易的事情，由于人口在區域間流動的不確定性，各地養老基金收支不穩定，每年結余或虧損的數字都在變化，養老基金結余歸集到省級社保難度較大，加之部分地方養老基金收支平衡困難，面臨的問題不是養老基金結余如何投資，而是如何籌措資金彌補收支缺口。面對這種實際情況，我國養老基金入市時間表上應采取區別情況、分步實施的辦法，以確保基金的安全和保值增值。

完善我國養老基金投資管理人的相關法律制度。隨著我國養老基金入市投資運營，現實中對養老基金投資管理人謹慎投資方面的法律需求在急速上升，我們應當借鑒美國等英美法系國家的立法經驗，完善我國相關的法律制度，在著手制定我國的《謹慎投資人義務法》之時，以謹慎義務和忠實義務為核心，明確養老基金投資管理人的行為規范，規定養老基金管理人必須以參與人和受益人的利益為唯一目的，提出養老基金管理人必須實行投資組合的科學管理，要求規定養老基金管理人必須合理節約投資管理成本，以實現投資效益的最大化。通過這些法律規制，以有效地監督養老基金管理人盡職盡責履行義務，并以良好的資產管理業績和社會信譽取信于民，避免造成投資運營資產的損失。

建立養老基金仲裁調節機制和利益補償機制。在資本市場上，由于信義的缺失，導致受托人對受益人不能很好承擔信義義務，加之伴隨證券市場的建立而出現的諸如內幕交易、市場操縱等各種欺詐行為，都可能造成對受益人合法權益的損害。此時，受益人最為關注的是受到的經濟損失是否得到合理的補償。而這也是當前我國證券市場的薄弱環節。特別是目前我國沒有一個處理養老保險爭議的法律規定，又面臨數量較大的養老保險爭議案件，處理起來十分困難。筆者建議，要以建立一個公平高效的資本市場機制為目標，探索建立多元化的糾紛解決和利益補償機制，包括啟動行政和解試點、引入證券行業仲裁調解機制，完善證券侵權民事賠償制度及與之相關的司法解釋，建立民事賠償責任制度，當養老基金受益人的利益受到損害時，使其能夠據此得到應有的救濟。

（作者為大連海事大學法學院博士研究生）

【注釋】

①[英]E·菲利普·戴維斯，貝恩·斯泰爾：《機構投資者》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第12頁。

②田咸平：《社會保障制度建設》，北京：人民出版社，黨建文物出版社，2006年，第38頁。

③⑤陳培勇：《通向養老保險之路》，北京：中國法制出版社，2010年，第57頁，第96頁。

④董克用，王燕：《養老保險》，北京：中國人民大學出版社，2000年，第22頁。

⑥劉俊伶：“法律監督系統存在的不足與完善措施”，《人民論壇》，2015年第17期，第124～126頁。

責編/韓露（實習）