進一步明確職能，規(guī)范涉法涉訴信訪工作

金四軍

黨的十八大提出全面推進依法治國以來，涉法涉訴信訪工作應該加強還是削弱，在認識上一直存有爭議。

有人認為，“信訪不信法”的涉法涉訴信訪，是中國特有的社會現(xiàn)象，是人治的產(chǎn)物，有違中央提出的依法治國理念，其主要理論依據(jù)是，司法行為是司法機關代表國家，嚴格依照法律規(guī)定，對某一事實或社會事件進行法律化處理的過程，而規(guī)范所有國家機關信訪工作的法規(guī)則是低階位的國家《信訪條例》。

有人則認為，司法機關應該加強群眾信訪工作，現(xiàn)實中有不少當事人已經(jīng)走完所有法律程序，曾被政法機關認為事情清楚，適用法律正確的“鐵案”，在信訪人長年累月堅持不懈地信訪下，在“亡者歸來”或者“真兇再現(xiàn)”的情形下，得以昭雪平反。冤案長期得不到糾正的主要原因，就是由于司法機關不重視信訪人的申訴類信訪訴求，漠視信訪人權利，典型案例有“杭州叔侄”、內(nèi)蒙古呼格吉勒圖、安徽于英生強奸殺人案等。

看似一個很簡單的問題，因觀察角度、理論依據(jù)不同，觀點也截然不同，導致在工作實踐中，各地各級人大常委會、司法機關對涉法涉訴信訪件的處理模式也不相一致。

筆者認為，涉法涉訴信訪工作因事關依法治國、事關司法權威的樹立，理清其存在的理論依據(jù)和必要性，對我們的工作具有指導意義。

一、涉法涉訴信訪交辦工作的存廢

綜上原因，各地對涉法涉訴信訪交辦工作也有了不同的規(guī)定和做法。如2013年10月17日，中共上海市委印發(fā)《關于推進本市涉法涉訴信訪工作改革的若干細則（試行）》。細則規(guī)定：實行訴法分離，對涉法涉訴信訪事項納入專門法定程序，由政法部門處理，對法律程序走完或者已終結的涉法涉訴類信訪事項，可按普通信訪處理，不再交辦。

但2013年12月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出改革涉法涉訴信訪工作機制、依法處理涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。

可見，國家文件對涉法涉訴信訪工作機制改革的思路與地方還有一點細微差別，其要求改變的“經(jīng)常性集中”交辦的模式，類似全國人大以前提出的四個“百分之百”交辦模式。

筆者認為，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的文件中，并沒有完全否定涉法涉訴信訪交辦，其主要原因是因為涉法涉訴信訪交辦與案件交辦其實是二個互有交叉內(nèi)容但外延并不相同的概念。涉法涉訴信訪交辦的主要目的是信訪機構想了解信訪人所反映的涉法涉訴機關在執(zhí)法過程中所存在的問題是否真實，并不是要干涉涉法涉訴機關對具體案件的處理。另外，領導干部對群眾信訪件作批示后交責任機關辦理，體現(xiàn)了上級國家機關對群眾反映情況積極回應的一種責任?，F(xiàn)實中，出現(xiàn)的所謂領導批示干涉?zhèn)€案的特例，絕大部分很可能是具體處理案件的人員過度揣摩或曲解領導意圖造成的。

反思這幾年新聞媒體曝光的冤假錯案，絕大部分不是外來干預造成，而是因為現(xiàn)有司法人員的整體素質(zhì)與運用法治手段治理社會的要求還有較大的距離。在我國司法人員的整體素質(zhì)尚不能滿足法治社會管理需求時，在各司法機關間的相互制約功能尚未能進一步發(fā)揮之時，如以法治為名，忽略涉法涉訴信訪交辦工作所存在的積極意義，在當前歷史階段，有點因噎廢食之嫌。

二、權利救濟式的信訪走不通

很長一段時間內(nèi)，有人把信訪多定義為公民權利救濟的一種渠道。筆者認為，這是一種錯誤認識和錯誤實踐，也是信訪部門飽受人治詬病的主要原因。在國家法制建設尚不完善的時候，信訪救濟作為一種補充渠道，在維穩(wěn)中尚且能發(fā)揮積極作用，但在我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成后，信訪再也不能成為權利救濟的渠道。

筆者認為，現(xiàn)有的行政裁決、行政復議，商事仲裁、司法途徑，可以解決人民群眾99%以上的權利救濟問題。紀委、監(jiān)察部門、檢察機關可以解決99%以上的檢舉控告問題，只要這些部門依法履職了，99%以上的信訪事項都可以在法定途徑內(nèi)解決。從這個角度來講，以解決信訪人實體利益為目的的信訪工作似都應該停止或逐步退出。

目前，全國范圍內(nèi)涉法涉訴信訪矛盾依舊突出，主要有以下二個方面的主要原因，一是民事權益類司法案件大量上升。這幾年，隨著普法教育的深入，公民通過法律程序維護自己合法權益的方式越來越成為公民解決爭議的首選方式。隨著案件數(shù)量的增多，不服最終審判結果的申訴類信訪必然增多。其二，涉法涉訴機關對申訴類信訪工作重視還不夠。比如，民訴法修改后，大家普遍認為，當事人對案件不服，可以通過申請上級法院再審，申請檢察院抗訴等方式得以糾正。但筆者認為，由于考核機制、人員等各方面的原因，司法機關內(nèi)部自我糾錯的能力還沒得以極致發(fā)揮，司法機關之間的制約和監(jiān)督功能還沒得以有效開展，表現(xiàn)為司法機關對案件的復查率、抗訴率、改判率都普遍較低。相反，一些司法機關的信訪部門，即使發(fā)現(xiàn)案件存在問題后，大多也寧愿花錢買太平，絕不輕易建議院長啟動案件再審程序。

所以，筆者認為除了涉法涉訴案件量上升的原因之外，職能部門推諉、不作為甚至瀆職是涉法涉訴信訪矛盾大量產(chǎn)生的主要原因。從理論上講，信訪人可以向產(chǎn)生這些機關的權力機關——人民代表大會及其常委會反映，由人民代表大會及其常委會對這些國家機關是否恰當行使權力進行監(jiān)督，這才是解決民怨、民憤的根本途徑、法治軌道。

在國家機關中創(chuàng)設司法、行政程序以外的第三種途徑（即國家機關信訪途徑）來解決人民群眾間的權利糾紛，這與依法治國的理念相背而馳。隨著依法治國地深入發(fā)展，權利救濟式的信訪之路，必然走不通。

我們要改變“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”傳統(tǒng)思維;要正確認識到信訪的主要職能是管理矛盾，而不是親自去解決矛盾。什么叫管理矛盾？就是要從完善社會管理機制，提高公職人員的服務水平的角度，剖析信訪矛盾產(chǎn)生的原因，從而督促相關職能部門、責任機關，依法解決信訪人的信訪訴求。也就是說，要更多地從依法治國的高度，理性開展涉法涉訴信訪工作，而非更多是從感性角度開展了信訪維穩(wěn)工作。

三、涉法涉訴信訪工作應回歸本位

司法機關對司法個案的處理，所依據(jù)的是除了憲法以外的最具有權威的國家基本法律和法規(guī)，而且司法程序應該是解決人民群眾權利糾紛最嚴格、最科學、最能保障公平的程序。所以用信訪程序來改變或者維持經(jīng)過司法審判程序的裁判，是一種不妥當、不明智的做法?，F(xiàn)在某些法院對經(jīng)過三級法院審判的信訪人再出具《信訪終結書》，認定信訪人的具體訴求不合理、不合法，不僅于法無據(jù)，從司法文書的嚴肅性來看，也不符合要求。

筆者認為，各國家機關信訪部門的涉法涉訴信訪工作，都應緊緊圍繞國家機關本身的法定職能而開展。比如，司法機關在信訪工作中，如發(fā)現(xiàn)信訪人所指向的具體案件還有法定程序可走的，都應該導入到法定程序內(nèi);法定程序走完的，司法機關的信訪部門，可以把信訪人的信訪當作一種信訪申訴，如果發(fā)現(xiàn)信訪人所信訪的案件確有問題的，可依據(jù)訴訟法的規(guī)定，報請院長同意后提交審委會重啟法定程序，再把信訪所指向的案件重新引入到法治軌道解決。人大的信訪部門，在涉法涉訴信訪工作中，則應緊緊圍繞為常委會履職服務的定位，著重審視“兩院”工作人員是否恰當行使法律權力，而不著重關注案件的具體處理。因此，司法機關與人大機關在涉法涉訴信訪工作上，二者的目的和方式、方法上都明顯的區(qū)別。

四、大力推行“陽光”信訪

建國以來，信訪工作作為黨聯(lián)系人民群眾，聽取人民群眾的建議意見的重要渠道，在社會主義法制建設中發(fā)揮了積極作用，但我們也要清醒地看到，由于各國家機關的信訪工作與其機關所承擔的主要職能工作之間沒有明確、清晰的界限，信訪工作難以避免“缺位”和“越位”現(xiàn)象。“缺位”是指有的信訪部門漠視群眾反映的情況，或者對人民群眾反映的情況無動于衷。“越位”是指有的信訪部門超越權限，替代職能機關履行機關職能，如某地有群眾向房屋土地管理部門舉報他人違章，房屋土地管理部門把信訪人的舉報引入信訪程序，讓信訪人走“答復”、“復查”、“復核”三級信訪程序，此舉不僅折騰了信訪人，還讓行政機關的不作為找到了一個借口。在涉訴涉法信訪工作中，“缺位”“越位”現(xiàn)象也時常可見。

筆者認為，我們既要繼續(xù)發(fā)揮信訪工作在法制建設中積極作用，又要避免信訪工作給法治建設帶來負面影響，就應大力推行“陽光”信訪。所謂“陽光”信訪，就是要把我們信訪工作的流程、交督辦信訪案例、責任機關的辦理情況等盡可能地多公布于眾，主動接受人民監(jiān)督，不搞暗箱操作，不搞與法律精神相違背的案外協(xié)調(diào)。這樣就會促使我們的信訪工作真正做得“到位而不越位”，從而推動司法部門等責任機關重視涉訴涉法信訪工作。