立法協(xié)商新常態(tài)：廣泛、多層、制度化

向立力

西方選舉式民主的制度精髓——“多數(shù)決”，因不利于兼顧少數(shù)群體訴求而顯現(xiàn)出功能困境。1980年，美國政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特提出“協(xié)商民主”概念，旨在鼓勵參與、表達與傾聽，進而在全社會養(yǎng)成理解、寬容和妥協(xié)的民主精神。他強調(diào)政府應(yīng)以更加平等、公正的心態(tài)對待分歧與差異，通過對話、討論等過程，使決策更符合實際。

協(xié)商民主在中國的實踐并不晚于西方。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從新民主主義革命時期的“三三制”民主政權(quán)，到1949年中國人民政治協(xié)商會議在北平舉行，見證了協(xié)商民主在中國形成和推開。改革開放后，協(xié)商式民主更加成為人民內(nèi)部各方面圍繞重大問題，在決策中開展廣泛協(xié)商、形成共識的重要民主形式。黨的十八大報告強調(diào)了健全社會主義協(xié)商民主制度的意義，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。日前，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），“深入開展立法工作中的協(xié)商”即是《意見》針對立法工作提出的明確要求。

立法是立法機關(guān)遵循立法程序，將黨的主張和人民群眾的共同意愿轉(zhuǎn)化為法律文件的過程，是社會重大決策中尤其核心的部分，故而也是協(xié)商民主理應(yīng)發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域。協(xié)商民主與人民選舉民主如鳥之兩翼、車之雙輪，共同確保立法決策最大程度的匯集民意、集中民智。長期以來，各級人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷開展立法協(xié)商民主探索，有不少可供總結(jié)的經(jīng)驗。《意見》的印發(fā)則是一次正式的宣告，未來立法協(xié)商民主將迎來一個廣泛實施、多層次運用、制度化確立的新常態(tài)。

廣泛實施立法協(xié)商民主，首先意味著協(xié)商事項廣泛化。經(jīng)過對立法工作環(huán)節(jié)的分解，立法工作的決策過程可以細(xì)化為多環(huán)節(jié)的子決策，立法規(guī)劃、立法計劃、法律法規(guī)草案、重大制度設(shè)計等等各個環(huán)節(jié)的決策過程中，都應(yīng)當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主的理念和工作方式。廣泛實施立法協(xié)商民主，還意味著協(xié)商對象廣泛化。立法機關(guān)長期堅持的“開門立法”工作理念與協(xié)商民主思想不斷融合，立法機關(guān)要更多地傾聽，民主黨派、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位、專家學(xué)者、公民個人等等，只要言之有理、有據(jù)，其意見均應(yīng)受到審慎的對待。立法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮基層人大代表的作用，以及推動基層立法聯(lián)系點建設(shè)，讓聽取意見、展開協(xié)商的平臺深入到與待調(diào)整的社會關(guān)系利益最密切的群體當(dāng)中。

多層次運用立法協(xié)商民主，首先意味著協(xié)商主體多層次。常委會黨組、人大專門委員會、常委會工作委員會在各自權(quán)限范圍內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)開展協(xié)商民主的嘗試。人大常委會具體承擔(dān)立法工作的處室乃至每一位工作人員，都應(yīng)當(dāng)不斷增強協(xié)商意識，掌握具體開展協(xié)商的本領(lǐng)。多層次運用立法協(xié)商民主，還意味著協(xié)商渠道多層次。立法文件解讀機制、起草階段溝通機制、法律法規(guī)實施情況定期通報機制;立法文件公開征求社會意見、立法座談會、論證會、聽證會;專題立法調(diào)研、走訪、社會調(diào)查等等，只要有利于兼聽，立法機關(guān)都應(yīng)當(dāng)勇于嘗試，渠通則水至。

立法協(xié)商民主制度化，首先意味著協(xié)商內(nèi)容制度化，經(jīng)過實踐證明行得通、有效果的民主協(xié)商內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)梳理形成制度;立法協(xié)商民主制度化，還意味著協(xié)商程序制度化，將立法民主協(xié)商予以程式化。制度化的意義在于將立法協(xié)商民主納入法治視野，使民主協(xié)商有法可依、有章可循。要確保協(xié)商民主的結(jié)果符合民群眾根本利益，而非以協(xié)商之名行濫用權(quán)力之實，就必須依靠法治的約束。只有程序合理、井然有序的民主協(xié)商才稱得上名副其實。因此，立法協(xié)商要始終在中國特色社會主義法治體系內(nèi)運行，依法協(xié)商，依法決策。

立法協(xié)商民主與我國《憲法》、《立法法》確立的人民選舉制度相輔相成，廣泛多層制度化的開展立法民主協(xié)商，不是對人大及其常委會票決制的取而代之，而是在堅持人民代表大會制度的基礎(chǔ)上，對立法工作理念和方式的全面優(yōu)化。