公共決策報道中影響地方廣電媒體輿論引導力的因素

楊華

[摘要]本文在調查研究的基礎上對地方廣電媒體的輿論引導現狀作出總體評估，認為當前地方廣電媒體在公共決策的輿論引導中所發揮的建設性作用還不甚顯著，指出政治因素帶來的報道壓力、地方廣電媒體自身角色定位不清晰、媒體與政府之間信息不平衡、從業人員的傳播意識和能力有限等方面都是影響其輿論引導能力的相關因素。

[關鍵詞]地方廣電媒體 公共決策 輿論引導力 影響因素

媒體的根本屬性是公共性，以公共利益至上為目標，促進公共政策沿著公共利益的方向發展。當前國家與社會關系的變化、公眾參與的興起、公眾對公共性的期待、傳媒的市場化變革以及新聞專業主義的成長等因素都為大眾傳媒彰顯其應有的公共性提供了可能。

本文通過對地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導現狀的全面調查與總體評估，認為當前地方廣電媒體作為政府公共決策行為的輔助手段，在完善決策機制、提高決策水平、增強決策效能等方面，所發揮的建設性作用還不甚顯著，其輿論引導能力有待進一步提升，其應有的公共性也未完全得到彰顯。那么，影響和制約地方廣電媒體輿論引導力的主客觀因素都有哪些？以下作進一步分析。

一、政治因素帶來的報道壓力

地方廣電媒體在很大程度上具備了公共決策的爭議、對話和協商能力，但我國特有的新聞事業管理體制使得現實中的傳播往往受到結構性權力的限制，容易出現科學和民意層面上的偏差。

傳媒市場化變革至今并未改變傳媒的國有產權和事業單位屬性，原有新聞傳媒體制并沒有取得實質性的突破。從調查情況來看，地方廣電媒體服務地方政府的思想深刻，服務于政府行為的特征明顯。甚至在一些情況下，政府決策還對地方廣電媒體起到決定性的作用，限制其作為。在實際新聞業務中，政府對信息的把控和把關，使得公共決策信息難以在媒體、公眾、政府之間自由通暢的流動和共享。同時，在媒體管理理論和事業單位體制的雙重影響下，地方廣電傳媒在政府主導下運行，在很大程度上依然扮演黨和政府的“喉舌”角色，宣傳本位意識強，其所進行的政治溝通常是自上而下地傳遞政治信息，履行政治動員、執行和貫徹功能，這種單向的、缺乏反饋的傳播對于公眾利益表達和綜合的作用有限。

作為政治溝通的重要機制，地方廣電媒體所扮演的“公共議題組織者角色”，至少在當下缺乏必要的政策支持，且在此影響下，地方政府對廣電媒體公共議程的響應和反饋在速度和實效上均滯后于公共事務的發展。另一方面，調查數據顯示，地方廣電媒體在公共議題設置中，考慮最多的因素是群眾訴求的反映和政府意圖的表達，較少考慮廣電媒體在兩者之間的協調與溝通及媒體自身對此類議題的態度，這在一定程度上表明當前地方廣電媒體在進行公共事務或決策報道時，自身缺乏相應的媒介素養和獨立的品質，其公共決策傳播和制作理念還滯后于社會結構分化出的第三空間，即公共領域的現實要求。可見，當前在地方的公共議題溝通過程中，地方廣電媒體和公眾話語行動雖然隨著政治文明程度的發展有所加強，但是總體來看它們的獨立影響能力有限。換言之，媒介和公眾的政治溝通必須得到權力精英的關注和認可才能成功影響公共政策，權力精英是政治溝通與決策的中樞。

過度依賴行政權力，勢必就會削弱輿論監督的力量。地方廣電媒體是政府的喉舌，以宣傳黨和政府決策為己任，其在公共決策報道的選題和報道過程中刻意突出了公共決策的合理性、對群眾訴求的滿足以及決策的社會效益，并刻意回避了公共議題的爭議性。不難看出，目前地方廣電媒體在公共決策中不可避免地體現出服務于意識形態的總體趨向。同時，在地方廣電媒體的公共討論中出現意見的分歧時，其雖然希望站在一個較為公允的位置來平衡政府與公眾的關系，但這種平衡策略是未能兼顧新聞傳播規律的一種中庸調和，雖一定程度上滿足了公眾解氣的需要，但對公共決策的糾偏和執行實效缺乏應有的監督勇氣和能力。另一方面，地方廣電傳媒雖然進行市場化管理，但很大程度上還要依靠報道政策性文件、領導人的講話的方式生存，這就促使地方廣電傳媒的輿論監督過度依賴黨和政府的權力，輿論監督中的“說情風”、“地方保護主義”等現象普遍存在，從而體現出公共決策報道的兩面性：在做選題時盡可能貼近民生，在意見表達時盡可能反映民聲，但這種態度不能一以貫之，而是以不損害某種形象或某類群體的利益作為前提。如調查發現，地方廣電媒體組織的討論中，公共政策的制定者很少直面受眾；又如在后期的追蹤報道中往往突出成就，回避問題。這種報道方略，直接影響到其輿論引導力的建構。

二、地方廣電媒體自身角色定位不清晰

地方廣電媒體對自身的定位把握不準，沒有將自身視作提供信息和公共討論的平臺，以致其公共領域的角色產生異化。

調查發現，在具體的公共決策討論過程中，地方廣電媒體表現出兩種不同的極端傾向：一是在某些議題上過度考慮群眾立場，罔顧政府意愿；二是在特定議題中單一考量政府因素，放棄媒體立場和群眾視角。就前者而言，當前地方廣電媒體在市場化浪潮中，在某些局部或非利害關系的公共決策的新聞發掘、選擇和報道等方面，會不自然地遵照新聞和商業的標準，表現為公共決策新聞制作手段粗糙，甚至在一些公共事務報道中體現出泛娛樂化的傾向。如調查樣本中為數不少的從業者將地方廣電媒體的職責首先界定為娛樂休閑，其次是新聞傳播，再次才是輿論引導。哈貝馬斯認為，“必須把公眾輿論當作一種至多只能控制權力機關而且本身也必須加以嚴格限制的權力”。因為若媒體本身的限制缺失，其在公共領域的構建中就很可能會出現角色異化。就后者而言，具體表現為地方廣電媒體新聞從業者在宣傳部門、媒體管理理論和新聞傳播規律的博弈之間迷失或失位，以致放棄了新聞操守和專業主義理念，不自覺地遵從宣傳本位的媒體管理意識，在實際公共決策報道中趨利避害，如回避決策本身的爭議性，回避決策制定的過程、回避決策制定程式，突出決策的社會效益和合理性。正如約翰·H·麥克馬那斯所言，“他們根據的是新聞部門的組織文化，即在某個新聞部門中哪些行為是被鼓勵的，哪些是可以容忍的，而哪些又是受到懲罰的，他們都服從于整個新聞部門的傾向性。

三、地方廣電媒體和政府之間信息不平衡

公共決策中的信息不平衡是指決策主體之間所依靠的信息在相對應的組織或個人之間存在不平衡、不對稱的狀況，也就是決策主體之間的一方掌握的信息數量和真實性多于決策主體的另一方。信息不平衡的現象廣泛存在于社會生活的各個領域，此種現象尤其明顯地存在于政府和媒體之間，并且帶來種種社會問題。

目前雖然公眾對大眾傳媒所提供的政治信息的依賴性越來越大，但媒體和政府之間存在明顯的信息不平衡現象。調查數據顯示，制約地方廣電媒體公共決策報道的最大因素是信息資源的匱乏，目前一些地方廣電媒體公共決策報道的線索半數以上由主管部門或相應職能部門提供。地方政府作為最大的信息擁有者和掌控者，常常會利用自身的信息優勢地位來壟斷信息的傳播，從而讓媒體處于被動的信息弱勢地位。地方政府向媒體提供的信息不充分，導致地方廣電媒體不能全面而真實地掌握決策信息，從而也不能全面、真實地報道，這就從新聞采編源頭上制約了媒體的作為。從廣電媒體從業者對公共決策報道的自評來看，對全面、客觀、公正、平衡、公開、透明等評價因子的評價最低，這正好印證了政府對公共決策報道的把控與把關。如此，媒體傳播出去的不全面信息又會反過來影響到自身的公信力。正如受眾調查所顯示，絕大部分受眾認為地方廣電媒體提供的公共決策信息“主要反映了政府的意見”，“信息的片面性較大”，甚至“與真實相去甚遠”。信息傳播的公信力缺乏，輿論引導力便也無從談起。

四、地方廣電媒體從業人員新聞傳播意識和能力有限

從傳媒整體來看，目前新聞專業主義在我國的話語實踐中只有碎片和局域的呈現，對于地方廣電媒體更是如此。受制于地方廣電媒體從業者自身的傳播理念和采編水平，地方廣電媒體的公共決策報道受到較大的制約。

從新聞從業者的學緣背景來看，目前地方廣電媒體從業人員的學緣背景較為復雜，其中主要的學緣構成分別為新聞學、漢語言文學、藝術學、廣告學以及其他非人文學科。從工作崗位來看，多數具有新聞學和漢語言文學背景的從業人員主要集中于記者崗位，而從事節目編導工作的人員主要來自于有廣告學和藝術學等學科背景的相關人員；媒體管理者則主要來自于其它非人文學科的背景人員。再從入職年限來看，新聞傳播學以及相關的藝術學從業人員多集中在5年以內，這意味著地方廣電媒體的從業人員正處于新老更替與換血過程之中。在此背景之下，公共決策的傳播與制作理論尚在更新與演變之中，新聞專業主義品質與理想還未完全生根發芽、開花結果，這就導致地方廣電媒體新聞節目的功能與定位模糊、多元，制作理念與手段簡單、粗糙。

基于上述分析，本文認為，地方廣電媒體對公共決策能否真正發揮輿論輿論引導力，使其最大程度地趨向于維護公共利益，會受到多方面因素的影響和制約，尤其是其雙向政治溝通和民主功能的發揮，具有權力關系和情境依賴性。也就是說，地方廣電媒體是否能推進政治溝通和影響公共決策，不是一個簡單的因果線性模型，而是多重因素、多個鏈條共同作用的結果。

[本文是教育部項目《公共決策視域中地方廣電媒體的輿論引導機制研究》的相關成果，項目編號：12YJC860047]