后“阿拉伯之春”時代美埃關系的挑戰

謝許潭

“阿拉伯之春”爆發后，奧巴馬政府立刻著手在新的中東大戰略框架下重新界定在埃利益和對策。然而，在中東地區已然跨入“新冷戰”之際，美方卻難以摒棄長期以來對“中東安全”的錯位認識，對埃外交遲遲未能實現突破。塞西新政府能否有效解決埃及政治極端化、經濟衰退與安全形勢惡化等多重危機，美方能否變革此前消極的“自調式”對埃外交，是美埃關系能否走出困境的關鍵。

美埃關系的發展現狀與特征

2011年穆巴拉克下臺后，2012年6月30日，穆爾西經大選宣誓就任埃及民選政府總統，穆兄會正式走到政治舞臺中心。2013年7月4日，埃及軍方又宣布解散穆爾西政府。2014年6月8日，塞西領導的新政府宣布成立。

面對埃及進入民主轉型的新局面，奧巴馬政府開始重新界定美在埃的戰略利益。2011年，美軍中央司令部詹姆斯·馬蒂斯將軍在參議院軍事委員會的聽證會上指出，“美國在中東的核心利益涵蓋了四個方面，即維護美國公民和國家本土的安全；促進中東地區穩定；推進該地區有效和合法的政府治理、人權和法治，創造持續的經濟發展機遇；實現中東地區的自由貿易流通”；具體到埃及，他則指出需要與其進行兩個方面合作，一是推進地區安全；二是支持埃及進行政治和經濟改革，提高政府效率和創造更多就業機會。在這種全新戰略框架的指引下，2011年以來的美埃關系發展態勢與此前階段相比呈現出了新的特征：

一、美對埃實行大幅度戰略收縮

2011年以來，美對埃及大大降低了外交干預的力度并對其實行大幅度戰略收縮。這是考慮到：第一，如果立刻嚴厲譴責美國以往的合作伙伴即穆巴拉克政府，會讓美國政府備感尷尬。此前的美國與穆巴拉克政府以及以色列三國是共同合作打擊哈馬斯組織的堅實盟友，穆巴拉克政府還曾積極支持美國，建立一個溫和的阿拉伯陣營與激進的伊朗進行對峙。第二，2011年后美埃關系的發展影響著美在中東地區敵友關系的重構，備受中東其他國家密切關注。因此，美國在埃及“1·25”運動爆發后并沒有如往常一樣發表高調言論，并竭力減少各種外交干預，承認埃及民眾在轉型過程中的主體地位。此外，奧巴馬政府還開始著手與埃及其他社會階層進行積極溝通，商討埃及改革事宜。

二、“美方主導與埃方服從并行”的模式遭到破壞

與此同時，“阿拉伯之春”后的埃及表現出了越來越強的自主性，美埃分歧逐漸增多并公開化，“美方主導與埃方服從并行”的模式正日益被破壞。2011年12月9日，埃及警方搜查了設在開羅的包括國家民主研究所（NDI）在內的四個著名的美國非政府組織；美國政府一直強調保證婦女各項權益是幫助埃及實現經濟繁榮和政治多元化的關鍵因素之一，但穆兄會卻在2013年4月直接否決了聯合國提出的《消除和防范各種對婦女的暴力行為的宣言》。面對奧巴馬政府敦促埃及早日釋放外國記者和支持民主的世俗化活動分子的要求時，現在的塞西政府卻打算出臺新的“反恐法案”以徹底清除反對力量。

三、美方被迫采取“自調”式外交策略

三年多來，奧巴馬政府的政策調整遠趕不上埃政局權力更迭速度，美國被迫采取“自調”式外交策略。在埃民主轉型的第一階段，即2011年年初至2013年7月穆爾西政府被推翻，美國非常明確地支持埃民主政治改革。隨后，美方又開始與穆兄會進行積極接觸并支持其民主改革。盡管奧巴馬政府試圖在該階段同時推進兩大目標，即支持埃及民主改革與推廣美國式民主和人權觀念，但其戰略重心明顯向前者傾斜。然而，隨著埃民主轉型進入第二階段，即2013年7月穆爾西政府被推翻到塞西政府成立至今，美國不得不開始對埃及訴諸于極其被動的“自調式”外交，具體表現為對埃及民主改革采取了既批判又支持的做法。例如，因塞西反對將推翻穆爾西政府稱作“軍事政變”，美方立刻停止了該言論。然而，當獲悉埃及法院在2013年4月28日宣判穆兄會682名成員死刑后，美國埃及問題專家約翰·奧爾特曼又批評此舉“將會把埃及政治推向極端化的險境”。[1]顯然，奧巴馬政府試圖在嚴厲反恐和推行民主人權之間實現戰略平衡，但這對目前的埃及來說恰恰是最難實現的。

后“阿拉伯之春”

時代美埃關系面臨的主要挑戰

從美埃關系發展的歷史脈絡和現狀特點來看，這對雙邊關系的發展既因雙方的政治、經濟和安全需要長期具備重大戰略意義，同時也面臨著諸多不容忽視的歷史與現實的深層次挑戰。這些結構性矛盾主要涵蓋以下幾個方面：

一、美國對“中東穩定”的定義長期嚴重錯位，導致美國難以實現平衡的對埃戰略

“支持埃及民主革命但絕不能破壞中東地區的穩定”仍然是美國制定對埃政策的重大前提。然而，這種錯位觀念已經對美埃關系造成了一系列負面影響：

第一，這種“中東穩定觀”體現出長期以來美國對埃及國家“伊斯蘭化”的恐懼。盡管奧巴馬數次明確表示支持埃成功實現政治轉型，但在隨后的政治暴亂中，美方卻對埃及示威者表現出回避的態度。許多埃及民眾認為：“我們正在支持建設一個新民主政府，而美國卻在支持所謂的‘有序的民主’……這將會是現代中東最大的悲劇?！盵2]第二，這種定位錯誤的“中東穩定觀”讓美國無法真正為埃民主轉型提供切實有效的幫助。2011年5月，奧巴馬總統宣布將免除埃10億美元債務并提供貸款幫助其降低失業率等。遺憾的是，這種援助并沒有真正協助埃及消除社會不公。第三，這種定位錯誤的“中東穩定觀”讓轉型期埃及民眾的反美主義情緒進一步高漲。由于維護美國利益才是其關注焦點所在，這使得美國在評價穆巴拉克專制獨裁時采取偏袒態度，從而讓埃及各界質疑美國是否真正具備支持其民主政治轉型的誠意。事實表明，雖然奧巴馬政府在埃及政府面臨的合法性危機和政治多元化缺失等方面表示了深切的關注，但仍將維護美國在該地區的安全利益置于更高的戰略地位。

二、埃及面臨政治極端化、安全形勢惡化與經濟衰退等多重危機，讓美埃關系的發展舉步維艱

（一）政治危機：頻繁權力斗爭與“政教不分”導致的政治合法性危機和政治兩極化。在第一階段，即從穆巴拉克于2011年2月11日宣布辭職到穆爾西政府于2013年7月被推翻期間：一方面，穆兄會因狹隘的排他主義而缺乏政治包容性；另一方面仍有反對力量與穆兄會進行對抗，但它們又不具備足以取代穆兄會的政治實力。而隨后將其推翻的諸多非伊斯蘭政治勢力也有著同樣缺陷。同時穆爾西政府在新憲法中宣布“伊斯蘭教為埃及的國教”，并明確規定凡是與伊斯蘭教法有關的立法問題必須與官方宗教研究機構愛資哈爾（al-Azhar）協商解決，伊斯蘭教在該時期對政治的影響力日益膨脹。在第二階段，即穆爾西政府于2013年7月被推翻至塞西于2014年6月8日宣誓就任總統至今。因塞西政府宣布將穆兄會定性為一個“恐怖組織”并進行鎮壓，導致支持與反對穆兄會的雙方力量不斷引發沖突。顯然，現今的埃及政局依然充斥著多個權力中心的斗爭。四年多來，埃及依然未制訂法律來禁止或處罰伊斯蘭教干預政治與選舉，社會極端化現象依然非常嚴峻，與政治功能正?；崿F言論自由和多元主義政治氛圍等目標依然距離遙遠。

（二）安全危機：國內暴力活動不斷升級與塞納半島上恐怖活動日益猖獗。據統計，自2013年7月3日到2014年1月底，已經有3143人在暴力活動中喪生。另外，Ajnad Mizr組織等新型吉哈德組織開始頻繁在開羅等城市活動并威脅著政府的穩定；鄰國利比亞的動亂，也以各種暴力活動的形式蔓延至埃及西部沙漠地區；與“伊斯蘭國”密切合作的ABM恐怖組織，其頭目分子也叫囂著要對埃發動恐怖襲擊。安全形勢不斷惡化還迅速擴展到了大城市以外的地區。2013年9月19日，一群伊斯蘭好斗分子在塞納半島上發動暴力襲擊事件，造成25名警察死亡。[3]

（三）經濟危機：失業率高企與經濟增長停滯并存。2013—2014年財政年度，埃及的財政赤字為2554億埃鎊，高于2012—2013年財政年度的2390億埃鎊。2014年度埃財政總收入為4560億埃鎊，比上一財年下降30.4%；總額為7015億埃鎊的公共開支中，工資開支高達1780億埃鎊，比2013年度增加了24%；依靠海灣國家提供的958億埃鎊石油援助和2150萬埃鎊貨幣援助，埃及才得以彌補2013—2014財年的財政赤字；在2014年度埃及的529億埃鎊的投資總額中，高達209億埃鎊需依靠銀行貸款完成；雖然外匯儲備由2013年6月的不足145億美元回升到2014年5月底的172.84億美元，但經濟復蘇依然缺乏動能。同時，由于目前埃人口數量已經增長了三倍，加之15至29歲年輕人有2400萬之多，降低失業率更顯艱難。受塞西總統削減補貼等措施影響，埃及依然有65%的民眾日均生活費用在4美元以下；如不能獲得龐大外援，埃及財政赤字依然會以年均5%的速度增長，這勢必會進一步引發社會動蕩。

在中東“新冷戰時代”

中重新構建美埃關系

目前，埃及所處的中東地區政治版圖已經出現了嚴重的“權力碎片化”現象，而美埃關系的維系與鞏固依然是實現中東穩定與發展的核心要素，因此美埃雙方需要在多方面付出更艱巨的努力，為兩國關系的未來構筑堅實的理論框架與現實基礎。

一、厘清理論和認識上的偏差

目前，中東政治版圖已經陷入嚴重的割裂分散狀態：加沙地帶持續爆發沖突，“伊斯蘭國”異軍突起，利比亞卻在分裂中走向崩潰，埃及的政治不斷走向兩極分化，而具備堅實政治合法權的權威國家又尚未出現，中東已然步入了“新冷戰時代”。

在清醒認識新格局的前提下，美埃需要正確地厘清理論和認識的偏差：一是打破民主與安全對立觀。美方應徹底摒棄過去秉持的錯誤“中東安全觀”，不再將對埃及的支持狹隘地建立在本國利益之上；同時讓埃認識到，進行多元化的政治經濟改革與確保政治穩定并不沖突。二是對于埃及民主轉型遭遇各種問題的理解。2011年以來每一屆埃及執政政府皆面臨的政治合法性危機，源自其深刻的“生存焦慮”，[4]美應在深刻理解這種焦慮的基礎上與之進行協調與合作。三是關于美國與埃及分別發揮何種作用的問題。美國雖然在過去的四年中并未深度參與中東地區各個國家的民主改革，但在伊朗和反恐等問題上依然有不可替代的影響力；而埃及人民也應認識到，雖然美國對其影響是“非常重要的”，但也是“有限的”，埃及民眾才是民主轉型的主體。

二、提升雙方關系互動的針對性與有效性

美埃展開合作并有效解決埃政治、經濟與安全多重危機，是掃清美埃關系前進障礙的關鍵。政治方面，塞西政府需弱化伊斯蘭教對政治的影響力并建立一個包容的民主政府；美埃應廣泛展開民間文化和教育交流，為埃及實現建構多元主義政治氛圍進行更有誠意的對話。在經濟方面，埃及需要進一步培養自主經濟改革活力，積極參與中東地區經濟一體化以擺脫對IMF等組織資助的依賴；加強青年人職業技能培訓和教育以降低失業率等。安全方面，美埃有可能在實現全面的安全領域現代化改革、進行軍事合作和重啟反恐軍事演習等領域展開合作，以應付全新的安全威脅。打破美埃雙邊關系困局，更需要切實提高合作的針對性和有效性，從而有效擺脫“援助不斷增加卻收效甚微”的困境。

結語

中東地區政治版圖的割裂與混亂態勢，美國外交戰略中種種難以徹底摒棄的弊端，以及埃及從“威權政治”向“民權政治”過渡的巨大艱巨性，讓美埃關系的未來充滿了更多的不確定性?！?·25”運動爆發的四年間，美國致力于削弱埃國家力量的“陰謀論”在埃盛行，埃及民眾對美國的印象跌至谷底。然而，埃及在美國國家安全和中東戰略中依然具有重要地位，埃及人民對民主政治的不懈渴求，以及來自國際社會多方的關切與支持，為重構中東“新冷戰”時期的美埃關系醞釀著希望的曙光。

（作者單位：廣東藥學院人文社科部）

（責任編輯：劉娟娟）

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[1] Associated press： Egypt’s el-Sissi Seeks Ties with US on his Terms， May 24， 2014， see at http：//www.washingtonpost.com/world/middle_east/egypts-el-sissi-seeks-ties-with-us-on-his-terms/2014/05/24/25e5e61c-e35b-11e3-9442-54189bf1a809_story.html

[2] Fisk， R： Secular and Devout， Rich and Poor----They Marched Together with One Goal， Feb 2， 2011， http：//www.independent.co.uk/opinion/commentators/fisk/robert-fisk-secular-and-devout-rich-and-poor-they-marched-together-with-one-goal-2201504.html

[3] Muhamed Arabi： Egypt Between the Hammer and the Anvil， May 27， 2014， http：//www.atimes.com/atimes/Middle_East/MID-01-270514.html

[4] Brian Katulis & Peter Juul： U.S. Middle East Policy at a Time of Regional Fragmentation and Competition， June 16， 2014， see at http：//www.americanprogress.org/issues/security/report/2014/06/16/91809/u-s-middle-east-policy-at-a-time-of-regional-fragmentation-and-competition/