美洲國家首腦會議：美拉關系的試金石

樓項飛

2015年4月11日，為期兩天的第七屆美洲國家首腦會議（美洲峰會）在巴拿馬首都巴拿馬城落下帷幕。作為西半球最重要的首腦峰會，美國與拉美各國領導人在會議過程中的互動成為美拉關系走向的試金石。與上屆峰會的“不歡而散”相比，本屆峰會雖然也沒有最終發表任何重要成果性文件，但是古巴的首次參會吸引了國際社會的廣泛關注，也傳遞出了美國與拉美各國都希望雙方關系止跌回升的愿景。隨著美國與古巴關系正常化的啟動，擺在美國與拉美國家之間的一大障礙已被清除，但要真正實現西半球的“繁榮與平等”仍需要美拉雙方付出更大的努力。

古巴與會：大勢所趨

第七屆美洲峰會最大的焦點當屬美國總統巴拉克·奧巴馬與古巴領導人勞爾·卡斯特羅的歷史性會晤。從古巴革命取得勝利后的半個多世紀里，美國對位于自己“后院”的社會主義政權采取了長期的孤立和封鎖政策。1962年，在美國的主導下古巴被取消了美洲國家組織成員國資格。自1994年12月召開第一屆美洲國家首腦會議開始，美國與加拿大均以古巴不是美洲國家組織成員國且不符合美洲峰會制定的民主標準為由，把古巴排除在了前六屆美洲峰會之外。此次古巴領導人與會可謂大勢所趨，眾望所歸。

一方面，美國對古巴采取的長期敵視政策不僅沒有達到顛覆古巴政權的目的，反而使自身陷入較為被動的局面。首先，正如奧巴馬總統在2014年12月17日發表的關于美古關系正常化講話中所承認的那樣，“不管是美國人還是古巴人都沒有從這一在我們大多數人出生以前就實施的僵化政策中獲益”，“50年的孤立政策已被證明無效，現在是采用新方法的時候了”。其次，美國的古巴裔人、美國商界以及其他社會階層人士對于放棄對古制裁，早日實現兩國關系正?；暮袈暼找娓邼q。美國政府的古巴政策在國內民心漸失。最后，美國的古巴政策所承受的國際輿論壓力也越來越大。在地區層面，拉美各國長期以來都反對美國對古巴的制裁措施。2012年4月在哥倫比亞海濱城市卡塔赫納舉辦的第六屆美洲峰會上，古巴問題直接成為峰會無果而終的導火索。在全球層面，1992年聯合國大會第一次對必須終止美國對古巴封鎖的議案進行表決時，59國表示贊成，71國棄權。而2014年10月聯合國大會第23次就古巴議案進行表決時，贊成票數達到了188票，只有美國和以色列投了反對票。

另一方面，對于古巴而言與美國握手言和不僅有利于本國更好地融入國際社會，為國家安全和經濟發展創造更為穩定的外部環境，也更有利于改善本國經濟狀況，進一步深化經濟和社會改革。首先，面對美國長期的敵視政策，古巴不得不保持相當規模的軍費支出以及外交投入。美古關系的緩和將會對改善古巴與其他國家尤其是西方發達國家的關系提供契機。自2014年12月美古兩國領導人宣布開啟兩國關系正?；M程以來，古巴與歐盟互動變得更加頻繁。2015年3月23日，歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼率團對古巴進行了為期兩天的訪問，這是歐盟最高級別外交官首次訪古，為歐盟與古巴關系正常化再添助力。法國總統奧朗德也將于2015年的5月11日對古巴進行訪問，這將是冷戰結束以來首位對古巴進行訪問的法國總統。

其次，長達五十多年的封鎖和制裁雖然沒有動搖古巴政權，但對其經濟發展帶來了巨大傷害。勞爾·卡斯特羅執政以來，為了克服嚴重的經濟困難，開始積極推進經濟改革。2011年古巴共產黨召開第六次全國代表大會宣布開始“更新社會主義發展模式”的進程，但由于缺少投資資金，經濟改革困難重重。此次美洲峰會，古巴外貿和外國投資部部長羅德里戈·馬爾米耶卡率領18家古巴企業參加了美洲企業家論壇，意在招商引資以及大力推介馬里埃爾發展特區。可以預見，隨著美古關系的緩和，擁有優越地理位置和豐富礦產資源的古巴將迎來經濟發展的重要機遇期。

美古領導人在本次美洲峰會期間長達80分鐘的會談，對美古關系翻開新的篇章具有重要的象征意義。但是美古間長達半個多世紀的恩怨并非一朝一夕可解，雙方關系正常化的道路將是一個漫長而又艱難的過程。

美拉關系：繼續在曲折中前行

美國與古巴領導人在本次峰會上的良性互動不僅對美古關系具有重要意義，也對美拉關系的止跌回升有重要影響。奧巴馬的拉美政策將成為其重要的政治遺產，但是美拉間要建立真正的平等合作關系和實現長期的良性互動并非易事，雙方關系將繼續在不斷的博弈與妥協中曲折前行。

首先，在今后的一段時間內拉美地區仍然不是美國對外戰略關注的重點區域，但美國對該地區的重視程度將有所提升。冷戰結束后，以美洲國家首腦會議、貿易部長會議和國防部長會議為主要內容的美拉合作新機制逐漸取代了冷戰時期的美拉聯盟，美拉合作的重點也由軍事和傳統安全領域轉向了經濟以及非傳統安全領域。美國對拉美地區的影響力進一步提升的同時拉美在美國對外戰略中的位置卻呈下降態勢?！?·11”事件發生之后，美國一度贏得了拉美國家的廣泛同情和支持。2001年9月19日，美洲國家組織在巴西的倡議下舉行特別會議，一致投票支持美國的反恐斗爭。但是，隨著美國借由反恐名義大肆推行單邊主義的做法，不僅激起了拉美和全球范圍內的反美和反戰情緒，也使得拉美左翼的聲勢進一步發展壯大。2005年11月，在阿根廷馬德普拉塔召開的第四屆美洲峰會更是成為了有史以來首次未在閉幕會議上通過最后文件的美洲國家首腦聚會。

以“變革”為競選口號的民主黨候選人奧巴馬當選為美國第56屆總統后，美國的拉美政策開始了明顯的轉變。2009年4月，奧巴馬在第五屆美洲峰會的開幕致辭中不僅表示美國將本著“平等精神”與拉美國家建立新型伙伴關系，更宣布了美國關于加強地區合作的幾項具體行動和主張。奧巴馬關于改善與古巴關系的表態以及在峰會過程中與委內瑞拉總統查韋斯的良性互動，成為了全球關注的焦點。該屆峰會最終通過了《西班牙港承諾宣言》，并在相對和諧的氛圍中落下了帷幕。雖然國內改革、打擊恐怖主義以及亞太戰略再平衡等議題占據了奧巴馬政府的主要精力，拉美地區仍然不在其關注的戰略重點之內，但是隨著拉美地區經濟的快速發展，地區一體化步伐的加快以及與歐盟、中國等區域外組織和大國的頻繁互動，美國不得不在拉美地區投入更多精力以防“后院失火”。

其次，拉美各國將繼續奉行多元化外交與經濟戰略，但與美國關系仍將是它們對外戰略的重中之重。新世紀以來，拉美地區隨著經濟實力的不斷提升和中左翼政黨紛紛上臺執政，拉美各國聯合自強的意識不斷提高。在處理地區事務過程中，美洲玻利瓦爾聯盟、南美洲國家聯盟、里約集團等拉美地區組織的政治影響力日益顯現。在巴西、墨西哥、阿根廷等地區新興大國崛起的帶動下，拉美國家共同身份認同不斷增強，對外獨立性和自信心明顯提升。2011年12月，把美國和加拿大排除在外的“拉美及加勒比國家共同體”（拉共體）的成立，更是把拉美和加勒比地區的獨立性和自主性推向了新的高度。

拉美國家雖然希望擺脫對美國的不對稱依賴，但作為拉美地區最重要的經貿合作伙伴和重要的援助來源地，美國經濟形勢和貿易政策的任何風吹草動無不牽動著拉美國家的切身經濟利益。自第五屆美洲峰會以來“繁榮”一詞一直出現在美洲峰會主題當中，體現了拉美各國對于地區經濟的健康發展和實現地區繁榮的共同愿望。2008年全球金融危機爆發以來，拉美各國經濟受到了不同程度的沖擊，整體經濟形勢不容樂觀。2015年3月，聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會（拉美經委會）下調2015年拉美經濟增長預期至1%，與2014年的經濟增速基本持平。根據拉美經委會預測，南美洲2015年的經濟接近零增長，中美洲地區及墨西哥預期增長為3.2%，加勒比地區則為1.9%。顯然與美國經濟關系密切的中美洲和墨西哥的經濟形勢要好于南美各主要經濟體。為了改變經濟低迷狀態，依靠初級產品出口為主的南美各國不得不加快經濟結構調整的步伐，在努力提振內需的同時亟須擴大出口和吸引投資。擁有市場、資金和技術優勢的美國無疑具有很大的吸引力。

最后，美拉關系“脫而不離、斗而不破”的復雜局面將長期存在。在本屆美洲峰會上，阿根廷、巴西等拉美國家領導人在贊揚古巴首次參加美洲峰會具有歷史意義的同時就美國對委內瑞拉實施制裁進行了譴責。奧巴馬上臺后，在處理拉美關系上雖然表現出了比前任更為溫和與理性的色彩，并取得了一定效果，但是美國奉行的“胡蘿卜加大棒”政策一直具有延續性。奧巴馬政府既沒有放棄對古巴以及拉美其他激進左翼政府推行和平演變政策，也沒就在拉美設立軍事基地問題上做出讓步。

2013年11月18日，美國國務卿克里在位于華盛頓的美洲國家組織總部發表演講時宣布“門羅主義”的時代已經終結，今天的美洲國家間關系建立在平等伙伴關系和共同責任基礎上，美國不再致力于干預其他美洲國家事務?？死锏倪@一表態可以被解讀為美國對拉美地區業已形成的獨立自主和聯合自強態勢的一種回應。隨著拉美和加勒比地區一體化的發展和美國對該地區影響力——尤其是在南美地區影響力的下降，美國對拉美事務的干預方式將會更加多樣化和隱蔽化。美國不會放棄對美洲事務的主導權，其對拉美各地區一體化組織和不同國家分而治之的策略也不會改變。

美洲峰會：謀求西半球

繁榮與平等任重道遠

本屆峰會美洲35個國家的首腦或代表齊聚一堂圍繞教育、衛生、能源、環境、移民、安全、公民參與以及民主治理等議題進行了討論，但最終未能取得廣泛共識也未發表共同宣言。此次峰會規模雖然超越了歷屆，但真正吸引國際媒體高度關注的依然是美國與其他國家之間的互動。美洲峰會的大會議程被“喧賓奪主”已成為一種常態，這將對該峰會機制的健康發展造成長遠影響。

美洲國家首腦峰會機制最初設計旨在推進美洲自由貿易區的建立。20世紀90年代初期，美國前總統喬治·赫伯特·沃克·布什（老布什）提出了“美洲倡議”，表示要與拉美國家建立一種“新的伙伴關系”，同時“使整個美洲完全成為自由國家”。老布什提出以建立西半球自由貿易區（自貿區）、增加投資和減輕債務作為美洲倡議的三大支柱?！懊乐蕹h”提出之初對拉美國家產生了很大的吸引力。1994年12月，第一屆美洲國家首腦會議在美國邁阿密舉行，來自美洲大陸和加勒比地區34個國家的領導人一致同意建立美洲自由貿易區，并確定2005年為達成談判和簽署美洲自由貿易區協定的最后期限。

由于美國同阿根廷、巴西等南共市國家在農產品補貼、市場準入、投資和知識產權保護等問題上的嚴重分歧，美洲自貿區談判從2003年起中斷。2005年舉行的第四屆美洲峰會上，與會各方未能就是否重啟美洲自貿區談判達成協議，美國主導的美洲自貿區計劃最終擱淺。自此，美洲峰會開始偏離由美國最初設計的軌道，美國對該峰會機制的影響力和控制力逐漸下降。這也正好契合了美國對拉美地區控制力下降的趨勢。

自2009年舉辦的第五屆美洲峰會以來，歷屆峰會主辦國都圍繞會議主題及架構做出了積極努力，力求擴大峰會的影響力。本屆美洲峰會，主辦國巴拿馬另外設立四個平行論壇，即大學校長論壇、美洲青年論壇、民間社會論壇以及美洲企業家論壇，其中民間社會論壇更是首度設立。巴拿馬希望通過這四個論壇把社會各種不同聲音傳遞給各國領導人，從而更有效地協調西半球事物。此外，巴拿馬還首度邀請了歐盟參會。雖然此次峰會亮點眾多、規模龐大，但這并不能掩飾美洲峰會的定位日漸模糊，象征意義大于實質作用的現狀。

與美洲峰會難以達成共識形成鮮明對比的是，拉美和加勒比33國通過拉共體峰會對外發出“拉美的聲音”的步伐日趨穩健。2015年1月在哥斯達黎加首都圣何塞附近的貝倫鎮舉行的第三屆拉共體首腦會議中，與會的拉美各國領導人在團結、協商一致和相互尊重的氛圍中進行了政治對話。本屆拉共體峰會不僅最終簽署了《貝倫政治聲明》，還通過了《拉共體2015年行動計劃》以及27項涉及地區具體問題和不同國家的特別聲明。可以預見，美洲峰會要重新煥發活力，成為西半球最具影響力的多邊對話機制，已到了必須注入新動力的時刻。美國在考慮本國利益的同時需兼顧西半球其他國家的共同利益。強權政治的時代已經過去，和平與發展才是當今時代的主流。美國對拉美政策的兩面性不僅不利于美洲峰會機制的健康發展，也將使美國與拉美各國間的心靈鴻溝越來越大。

（作者單位：上海國際問題研究院

外交政策研究所）

（責任編輯：魏銀萍）